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2024年11月21日
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城市化委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明5月22日在人口形勢與經濟發展研討會上發言時談到了房價高的原因，他直言：“一個很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。”
蔡繼明的發言題目是“充分發揮市場決定性作用，優化人口與土地、空間配置”。以下文字為發言全文：
我不直接討論人口生育政策，而是談談現有的人口怎么和土地、空間這兩大資源之間進行合理配置。
2013年中共十八屆三中全會提出一個命題，經濟體制改革的核心問題是要處理好政府與市場的關系，怎么處理好呢？“讓市場在資源配置中起決定性作用”，當然，后面還有一個尾巴：“和更好發揮政府作用”。
對這句話怎么解讀理論界有不同的觀點。比如說市場配置資源，是所有的資源還是僅僅一部分資源？有的官員甚至提出土地資源的配置不能由市場來決定，而應該有規劃和用途管制。
我理解，中央的決定應該是全稱判斷。資源指的就是經濟資源，通常包括勞動、資本、土地。土地是財富之母，勞動是財富之父，這兩項資源應該說是最重要的原始資源。市場在資源配置中起決定作用，首先就應該表現在在人口資源和土地資源的配置中要起決定性作用。
政府的作用怎樣更好地發揮呢？政府的作用是在尊重和承認市場決定性作用的基礎上，如果市場出現了一些失靈，出現了一些外部性，政府這只看得見的手插入進來進行調整，但不是取代。這是我理解十八屆三中全會的命題。
下面我講兩個方面。一個是市場在城市人口分布中的決定性作用，當然城市人口的分布也涉及到城鄉之間人口的分布。目前我們實際上是采取了一種計劃配置，這種計劃配置控制阻礙了我國的城市化進程。
我國目前城市化的速率遠遠低于同期的日本。由于實行城鄉二元戶籍管制、人民公社、統購統銷等糧食政策，新中國成立之后30年間，我們的城市化率僅僅提高了7個百分點，由10%到17%。而日本在這30年期間，每年提高1.14個百分點。
我國戶籍人口城鎮化率遠遠低于常住人口城鎮化率。去年常住人口城鎮化率是57.35%，已經接近中等收入國家平均水平，但是戶籍人口城鎮化率只有41.2%，二者之間的差額是2.23億農民工及其家屬，他們進城被統計為城鎮居民，但是沒有真正地享受城市居民的各種公共服務和福利。
城市化率遠低于城鎮化率。這是什么概念？城市化率僅僅指的是658個城市，但城鎮化率就涉及到兩萬個小城鎮，平均每個鎮的人口就是一萬，兩萬個小城鎮就涉及到2.2億鎮民，但不是市民。57.35%指的是城鎮化率，如果是指城市化率，就要扣掉這2.2億鎮民，只計算市民，城市化水平就低得多。
這就導致了半城市化，引發了3600萬流動人口，6100萬留守兒童，5000萬留守婦女，5000萬留守老人。由此，我們在農村還存在著大量剩余勞動力的情況下，城市里已經出現了民工荒，還有每年一度的春運潮。
人口城市化同時還滯后于土地空間的城市化。最近一次造城運動已經導致我國的城市規劃人口超過30億，按照發改委的規定，每增加一平方公里的城市建成區，要承載一萬人口。每個城市規劃的人口總量，一定超過了我們國家的人口總量。
我們的城市化分布，大中小城市的分布，一直存在著分歧。中央似乎反復強調要優先發展小城鎮，嚴格控制大城市。中共十六大也提出要大中小城市小城鎮協調發展，但是協調發展不等于平衡發展。
人口向大城市集聚是客觀規律。從國際經驗來看，這是一個普遍的規律。聯合國公布從1950年到2015年，乃至從2015年預期未來15年到2030年，大城市、特大城市特別是千萬以上人口的大城市數量增長的速度、規模都遠遠超過中小城市和小城鎮，特別是30-50萬以下人口的這些小城鎮。
中國的數據也給我們提供了相應的證據。改革開放從1982年到2010年，千萬以上人口的大城市成長的速度遠遠高于50萬以下人口的小城鎮。最近五年，中國35個主要城市流入了3700多萬人口，其中75%是進入了三大都市圈的8個大城市和5個樞紐城市。
聯合國預測未來10年人口增長速度最快的20座城市里面，中國就包括了10個。
優先發展大城市的理由我不必多說。在同等情況下，大城市創造的GDP遠遠超過中小城市和小城鎮。美國的曼哈頓67平方公里，平均每平方公里創造的財富是16億美元，中國唯一一個可以跟它媲美的只有上海浦東，靜安區大概能夠達到。可以想象，我們的土地利用效率是極低的。
另外，大城市在控制污染、提供就業和競爭力等方面都遠遠高于中小城市和小城鎮。
所以我們就得出一個建議，應該取消在計劃上、行政上對大城市人口的規模控制。我國的特大城市、超大城市不是多了，是少了。
國際上一個國家最大城市人口占這個國家總人口的比例是有規律的。上海是中國最大的城市，但是上海在中國總人口中所占的比重遠遠低于世界平均水平。像日本1億多人口，東京3700多萬人口；韓國5000多萬人口，首爾占的比重更大。北京、上海的人口應該在5000萬左右。
我國的超大城市本身仍有發展空間。我國的特大城市、超大城市的人口規模、人口密度、人均GDP都遠遠低于國際上的超大城市水平。
我們的三大都市群人口所占的比例都遠遠低于日本的三大都市群以及美國的三大都市群在全國人口所占的比例。
所以，不能夠人為地限制特大、超大城市的發展。這里面有中央、國務院的文件錯誤：全面放開建制鎮和小城鎮，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。最近在“十三五”規劃中，北京控制人口目標是2300萬，上海是2500萬，廣州是1550萬，深圳是1480萬，天津是1350萬。
事實上，從OECD（經濟合作與發展組織，簡稱經全組織；編者注）國家、美國的紐約和日本的東京來看，當一個城市的經濟承載力接近于1的時候，地區人口總量將逐漸穩定；如果是大于1，凈人口還會增加。經濟承載力怎么計算？這個地區的生產總值占整個國民生產總值的份額除以這個地區的人口占全國總人口的份額。東京目前還是大于1，所以東京的凈人口還在增加。而北京這個指標是2.15，上海是2.10，憑什么要限制北京的人口？這是人為限制北京人口，不符合客觀經濟規律。
尤其是在限制人口的同時，又限制空間的發展。國土部反復強調500萬以上人口的特大城市不再新增建設用地。這導致一二線城市去庫存，房價猛漲；三四線城市不需要土地，還硬要給它土地。這是人為控制大城市，違反經濟規律導致的結果。
上海最近這幾年，農民工增長的速度都在下降，上海的戶籍人口占常住人口的比例也在下降。雖然去年有所增加，但那是城市人口特別是戶籍人口的自然增長率。
第三個方面，就是市場在土地資源配置中的決定性作用。可恰恰在這個領域，我們仍然實行計劃配置。計劃配置的結果導致的是征地制度，征地的范圍盲目地擴大，沒有限制，導致城鄉居民的收入差距不斷擴大，導致土地的腐敗，導致城市房地產價格不斷上升，原因就在于土地價格不斷上升。
由于這種計劃配置土地資源，導致我們國家，一個是城市建設用地占國土面積的比例偏低，建設用地里面工業用地占的比例又過大，商業用地特別是住宅用地占的比例過小，這都是人為調控的結果。
以北京和東京為例，北京的土地面積是16000平方公里，東京是13000平方公里，相差3000平方公里，北京的人口是2300萬，東京的人口是3600萬，結果我們發現北京住在10層以上樓房的人口遠遠高于東京，而且東京人口的40%是擁有別墅的，我們從2003年開始就禁止建別墅了。這到底是什么原因呢？就是人為地在控制土地的供給。我們土地數量并不缺，北京、上海實際上土地的開發強度也僅僅只有20%-30%。人為地控制土地的供給，導致土地價格不斷上升，從而給土地財政提供了收入來源。
另外一個就是資源配置的不合理。北京的地鐵只有500公里，而東京的地鐵是2000多公里。不僅如此，看一下地鐵的出口，北京國貿應該說是很繁華的地方，這一站出口只有9個，而東京新宿地鐵的出口是159個。
為什么這些年房價十年九調，越調越高？一個很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供給。為什么不能增加供給呢？就是土地控制在政府手里。
控制在政府手里是靠什么控制的？是靠計劃。每年國家新增建設用地指標600萬畝，而實際需求據國土部說是1200萬畝。我不知道憑什么實際需求是1200萬畝，非要控制在600萬畝。
所以這里我們呼吁要構建全國城鄉統一的建設用地市場，特別是要讓農村集體土地里面的建設用地，建設用地里面70%的宅基地進入市場。因為農村的集體建設用地是19萬平方公里，城市建設用地才9萬平方公里。但是農村的人口現在已經不到50%了，而且大量的人口已經進城，大量的宅基地是閑置的，但我們現在不允許宅基地入市。
隨著大量的集體建設用地里面的宅基地入市，我想城市的地價就能降下來，地價降下來房價就能降下來。這樣農民工遷徙定居成為城市人口最大的障礙就消除了。
從以上兩個方面來看，加快市場化改革，徹底改變由計劃來配置人口資源、土地資源，這是實現經濟可持續發展的重要措施。
