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2024年11月21日
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中國正處于新型城鎮化的關鍵時期，正在強力推進有1億人居住的棚戶區和城中村改造，這是2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》確定的新型城鎮化戰略的重要任務。按照這一規劃，棚戶區分為四種類型：一是城市棚戶區，主要是指集中連片棚戶區和城中村，2020年以前將基本完成改造任務；二是國有工礦棚戶區，位于規劃區內的國有工礦棚戶區統一納入城市棚戶區改造范圍；三是國有林區棚戶區；四是國有墾區危房區。在棚戶區的四種類型中，城市棚戶區是占比最高的類型。
大規模棚戶區和城中村改造涉及一億人的居住環境，棚改新區正在形成一種全新的社區類型。雖然城市棚戶區與國外的低收入居民住區的成因、社區居民群體的社會屬性以及改造主體有所不同，但是改造治理的內容與途徑有些共同之處，可借鑒國外相關經驗，完善中國特色的棚戶區治理機制。筆者選擇日本橫濱壽町貧民住區與英國格拉斯哥的貧民住區，是因為這兩個案例比較具有代表性，并取得了一定成功。
充分發揮非營利組織和民間團體治理能力的日本橫濱市壽町貧民住區治理
為了消除社會不穩定的溫床，19世紀的英國、20世紀的美國和日本的城市都實施了對特定貧困地區的城市更新改造。二次世界大戰后，日本的貧民窟治理一般是針對特定貧民住區的小規模改造，開發住宅以安置原有低收入居民，注重發掘地區產業資源，為居民提供雇傭機會。1991年泡沫經濟破滅之后，日本開展了都心以及都心外緣的貧民窟的再開發工程。與以往的針對木質老舊住宅區安全隱患的城市再開發事業不同，這是一種充分發揮非營利組織即NPO（Non-Profit Organization）和民間團體治理能力的新型城市化更新。
經過20世紀60年代的高速經濟增長，日本已經成為經濟高度發達和高度城市化的國家，然而在今天的日本大城市中依然存在著貧民住區，其中最為著名的是橫濱市壽町的貧民窟。橫濱市的壽町與東京都的山谷、大阪府的釜崎并稱為日本的三大貧民窟，緊鄰橫濱港和國際會展中心所在的21世紀未來港都，與繁華的橫濱中華街一街之隔，在步行范圍中有山下公園和紅磚倉庫等著名景區。在面積僅為0.06平方千米的街區中，建有120個“簡易住宅設施”，不足5平米的1居室日租費只需50元人民幣。壽町居民現有6500人，其中80%為低保對象，居民半數以上為超過60歲的高齡者。
以往的城市再開發事業是政府行政機構認定，開發咨詢師邀請城市規劃師、建筑師共同規劃制定地區再開發規劃，建設高層建筑群。而壽町再開發的特色是在地方政府的支援下，NPO團體成為推進開發事業以及后期的運營管理的主體。社會團體中包括當地藝術家、學者和市民活動家在內的多元主體的共同參與，深入發掘以往外來的開發主體難以發現的諸如磚瓦建筑以及其它歷史文化保護對象，作為再開發的經濟資源。這一新型的貧民住區再開發目的不僅僅局限于街區的景觀風貌更新，同時特別注重增強地區整體活力，培育地區產業新動力，以實現貧困住區與周邊地區的融合發展。“修舊如舊”取代了“推倒重建”的開發方式，封閉的異界空間逐漸向周邊地區開放。
正像諾貝爾獎得主穆罕默德·尤努斯所指出的，貧困的根源不是人，而在于禁錮人的自由發展的體制，改變貧困首先要改變沒有發揮良好作用的體制。進入21世紀全球化時代，橫濱市作為東京圈的新都心把發展目標定位為聚集國際性的業務、商業、文化等多元城市功能，建設以電子信息港為核心的國際信息中心，建設國際會展中心。這一變化為緊鄰的壽町的發展提供了新機遇。壽町實施了增強地區活力的兩大改造工程。一是2005年前后，橫濱市作為國際會議中心城市成功舉辦了一系列大型國際會議，海外訪客激增，其中包括大量偏好廉價旅社的各類游客，建設旅社街區的外部環境成熟。由建筑家組建的“橫濱旅社村”（YOKOHAMA HOSTEL VILLAGE(YHV)）將壽町空置的簡易住宅改造成為便于交流、價位低廉的旅社（Hostel），成功吸引了背包客、參會大學生、藝術家、公務差旅者以及考生。觀光旅游業的發展給壽町帶來了新的人流，提高了街區活力，也給地區居民創造了就業機會。實際上很多游客正是以住宿的形式來支援壽町的街區改造，改變壽町黯淡的街區形象。
另一項改造工程由2008年支援藝術家藝術創作的民間組織“壽另類網絡”（Kotobuki Alternative Network）推進。這一民間團體由公務員、藝術家、建筑師以及社會學者組成，把壽町南云二號樓宇改造為藝術家可以居住創作的生活與文化設施，舉辦各類藝術沙龍，以此鼓勵藝術家融入街區生活，發掘當地特有的日工聚集地文化和簡易住宅區文化，作為地區發展的新動力。藝術家這一新群體的到來以及藝術節的舉辦有助于壽町打開對外封閉的大門，讓人們體驗過去難以接觸的另類文化。壽町貧民窟治理的基本經驗是，周邊都市的國際化成為壽町變化的契機，而民間社團的成功介入使貧民住區向周邊社會開放和融入，逐步改善和提升地區形象。橫濱壽町作為新的觀光旅游地區受到高度評價，成為日本貧民窟升級的成功案例。
注重精準就業指導的英國格拉斯哥貧民住區治理
在整個19世紀，位于蘇格蘭的格拉斯哥一直是英國發展最快的城市。20世紀初期，格拉斯哥市已經是英國第二大城市，也是最主要的工業城市。經濟的強勁增長帶來了城市人口猛增，城市住房規模得以迅速擴張，但是公寓樓設施簡陋，環境質量也不高。在20世紀60年代至80年代，傳統產業衰退，新興的輕工產業集中于郊區，老城制造業崗位銳減，1961-1981年間整個城市失去了14.2萬個就業崗位。市區人口持續外流，從1950年高峰期的110萬人減少到60萬人，舊城出現了大量空置、廢棄和污染的土地。城市社區隨之衰敗，淪為貧民住區，是典型的經濟衰敗導致社會瓦解的案例。
自20世紀70年代中期起，格拉斯哥市制定了格拉斯哥東區復興工程規劃，開啟了城市復興之路。這是一個多元公共部門共同合作的工程，包括蘇格蘭開發署、市政府和兩個全國性住房機構。通過針對人、地點和企業發展的改造，推進城市經濟結構轉型，實施勞動力再培訓，提升住房質量以改善居住環境，增強經濟活力和交通效率，吸引國內投資。20世紀80-90年代，格拉斯哥公共機構投資改造舊倉儲建筑、舊船廠、鋼鐵廠，代之以博物館、科技館、藝術館、金融中心、BBC以及大型會議中心等公共建筑，開發旅游資源，把城市公共空間形象改變為消費型城市，成功吸引了國內企業家的大量投資。
格拉斯哥舊區改造機制的最大特色是把“人”作為復興的直接對象，叫響了“人民創造格拉斯哥”（PEOPLE MAKE GLASGOW）的標志性口號，尤為注重人的就業技能提升。人們發現，貧民窟住房更新相對容易實施，然而它只能改變居住條件，無助于人的就業狀況改善，而創造獲得收入的機會無疑是棚戶區治理最困難、最重要的任務。從20世紀80年代開始，貧民窟改造重點轉向社會和社區問題，針對貧困人群提供直接幫助。這意味著從宏觀上將復興經濟、增加就業崗位轉變為勞動力供給側改革，為低收入群體提供有針對性的個人發展建議與指導、技能再培訓和就業指導，可以說是一種精準扶貧、精準脫貧方式，提供了貧民住區改造與治理的成功經驗。
格拉斯哥的經驗表明，貧民住區的更新與治理創新需要多元主體的參與合作，既包括公共機構、私人機構，也包括社區組織。政府的角色是發揮指導作用，確保充足稅收，制定區域振興計劃，建立優惠的金融鼓勵機制。私營企業以PPP，即公私合作方式參與創造適合于當地居民參與的小型企業，而不是僅僅注重大型企業，其中金融企業以PFI，即私人融資啟動方式參與融資，增加對小微企業的小型扶持信貸，提供住房改善信貸。民間團體和社區提供再培訓、就業指導，有效提高居民的就業競爭力，提供地方政府扶貧援助基金信息。多元社會主體分擔不同的角色與職責，是貧民住區復興與治理的重要機制。
國外貧民住區治理的經驗啟示
多中心治理是貧民住區改造的有效方式。多中心治理（Polycentric Governance）是一個不同于行政管理（Administrative Management）的新的社會治理思維范式。尊重多樣性在治理中的重要作用，多中心主體共同合作，通過自由平等的對話、協商機制，制定兼顧各方利益的制度，逐步形成基于信任、互惠的自主合作的機制與網絡。2000年以后，地方成為公共治理的關注焦點，“地方治理（Local Governance）”概念開始流行，主要用于環境治理、垃圾收集、兒童看護、老人照料、治安服務、移民社會融入等領域。這些具有很強的公共性、福利性的社會問題，單靠某個城市或鄉村政府組織都無法應對。“地方治理”概念的產生、“地方治理”時代的來臨表明政府與企業的作用趨于縮小，但是公共資源使用者的自主參與并不拒絕與政府和企業的合作。相反，政府、企業與用戶組織多中心的集合行為是實現地方治理不可或缺的，三者在地方公共事務治理中享有自由、獨立和對等的權利與義務。
國外的貧民窟改造越來越重視發揮社會組織的作用。聯合國人居署指出：“在過去的十年中，政府、國際組織、媒體對民間社會的態度轉變了。現在人們認為，民間社會可以和國家一起，對提高人民生活水平，推進民主化進程起到一個核心作用。”為保證合作的社會行為的有效性和實質性，通常會建立一個基礎組織，這一地方性組織為自己的社區工作。社區組織包括社區劇團、休閑團體、體育團體、居民協會、儲蓄和信用社、兒童照料組織、少數族裔支持組織以及俱樂部等多種組織，這些組織均反映了貧民窟居民的利益和需要。它們可以以非正規形式存在，完全不受國家的管理，也可以是半官方的，大多數社區組織都是非盈利組織。這些社區組織通常由婦女建立并領導，以滿足社區需求為目的，例如供水供電、衛生系統、道路交通、垃圾收集、學校教育、社區保健、社區警戒、犯罪控制等需求。
貧民住區的治理分為居住條件改善與就業能力提升兩個不同階段。來自棚戶區的挑戰是多方面的、系統和長久的，住房和居住環境的改善僅僅是棚戶區改造的第一步。棚戶區居民的學歷普遍偏低，成為再就業的障礙，棚戶區居民重返城市經濟主流的難度遠遠高于重返城市化生活的難度。棚戶區居民的就業狀況改善需要提供有針對性的技能培訓，提供創業獎勵金，重新培養與市場需求相適應的勞動技能，獲得市場競爭力。在改造住房之后，最主要的任務將是幫助居民提高就業技能，重建生活基礎，實現棚改新區的可持續發展。
棚戶區本質上是貧民住區，不僅是居住生活空間，同時也是經濟生活據點，居民對社區共同體建設有著特殊的內在需求，社區面臨著完善公共服務和培育居民自我發展能力的雙重職責。然而公共事務治理不一定局限于政府以及承擔社會責任的企業組織，公共資源的使用者自主治理也是一種有效的方式，民眾自己的手是與政府看得見的手、市場看不見的手同等重要的公共資源治理主體。借鑒國外相關經驗，探索棚戶社區更新模式，將有助于提高社區治理的科學性、可操作性和可持續性。
（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導，城市政策與城市文化研究中心主任）
