以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月22日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
趙 加：中央民族大學
李津逵：中國（深圳）綜合開發研究院城市發展研究所研究員
概要
黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，將“創新社會管理”改變為“創新社會治理”，關鍵在于實現社會治理主體的多元化和社會公眾的廣泛參與。在城鎮化不斷深入的背景之下，如何創新村組（社區）等基層社會治理體制，無疑是當前各級黨委、政府面臨的重大課題。湖南省長沙縣的鄉村在中西部大都市周邊地區具有突出的典型性，該縣通過建設“樂和鄉村”，推行“三事分流”，激發村民的集體精神和公共參與意識，初步形成多元共治的新局面，為全國創新基層社會治理工作提供了有益的借鑒和啟示。
引子
8月初，艷陽高照。長沙縣春華鎮金鼎山村全新組公共竹園里卻涼風習習，幾位村民正坐在竹園內石凳上小憩、閑聊。而這個公共竹園在一年之前還是遠近聞名的“垃圾山”。2013年9月村民“樂和互助會”成立后，組織村民投工投勞出資搬走十幾車垃圾，修成了村小組公園。互助會還以此為契機，制定了《全新組組規民約》，對組上的環境衛生治理、公共土地分配、外嫁女戶口歸屬以及紅白喜事幫忙等問題進行了規定。此后，村民在互助會的帶領下，自覺自愿遵守組規民約，義務投工投勞修渠道、建健身廣場、清掃公共區域衛生、修剪籬笆、垃圾分類落實到戶等。
幾千米之外的龍顧組，長沙縣最早落成的“樂和大院”大廳內，擺放著45把小木椅，每把椅子都是由各戶村民家中搬來，一把椅子代表一戶村民的議事席位，需要議事時，互助會召集村民集體商議，基層民主在這里得到了最生動的詮釋。大環境（公共環境）與小環境（家庭衛生）的協調發展，也使得龍顧組成功入圍長沙縣“零碳村莊示范工程”。
而在7月30日晚，正在接待長沙縣深化改革案例研究小組專家調研的白沙鎮雙沖村支書向文革接到喜訊，該村入圍住房和城鄉建設部、國家旅游局認定的第三批全國特色景觀旅游名村示范名單。雙沖村是長沙縣“樂和鄉村”建設的第一批示范村，正是該村在2013年7月12日成立長沙縣首個“樂和鄉村”互助會，并在2014年年底實現全村11個自然村小組互助會全覆蓋，由互助會牽頭組織的村組道路、山塘溝渠的整修、衛生環境治理先后瓜熟蒂落，全國知名“美麗鄉村”實至名歸。
實際上，從2013年5月開始，長沙縣正式引入北京地球村環境文化教育中心“樂和”理念，開展實施為期3年的“樂和鄉村”社會建設試驗。截至2015年6月份，通過“樂和鄉村”建設，長沙縣48個試點村先后成立145個樂和互助會。在修建生態路、山塘溝渠、垃圾分類、環境衛生治理等方面，互助會已經組織村民義務投工投勞11000個，籌集公共資金412.8萬元[ 資料來源：中共長沙市委辦公廳《內情參考》第3期。]。
樂和示范村、試點村分布圖
“樂和鄉村”正在成為長沙縣的一張新名片。
最早參與長沙縣“樂和鄉村”示范村建設的春華鎮黨委書記魏檢，對前來調研的專家開玩笑說：“以前如果說要收回釣魚島打仗我還有點擔心，現在我有信心了！”
一、起源：基層治理期待破題
1.社會背景
在城鎮化持續深化的大潮中，中國農村空村化、空心化的現象日益突出，基層組織渙散，鄉村生態環境遭到破壞，鄉土傳統文化衰落乃至崩塌，鄉村公共精神缺失，鄉村社會問題不斷積累。在長沙縣北部鄉鎮就曾經出現過這樣的怪事：農民坐在家門口看著對面山上著山火，鎮長帶著民兵前來撲火，農民卻說：“你們怎么才來呀?”
黨的十八屆三中全會強調推進國家治理體系和治理能力現代化，首次提出創新社會治理的新理念，開創和構建包括社會組織在內的多元共治新格局。而實現這一目標的關鍵就在于實現社會治理主體的多元化和社會公眾的廣泛參與。在城鎮化不斷深化的背景之下，如何創新村組（鄉村自然社區）等基層社會治理體制，無疑是當前各級黨委、政府面臨的重大課題。
習近平同志曾經指出：“三農問題是黨的工作的重中之重，也是天下第一難事。”而解決鄉村基層的治理則是破解這一難事的關鍵。實際上，全國各級黨組織和政府多年來對于鄉村治理的各種努力、嘗試從未停止過。
隨著改革的持續深入和經濟轉型與社會轉軌，長沙縣在經濟快速發展過程中，感受到社會矛盾日益增多、社會建設的任務日益繁雜，加強鄉村社會治理顯得尤為迫切。
2.治理落點
我國當前的鄉村治理模式中，基本上都將“自治”權放在“行政”村，但在實踐中已經普遍被認為是當下鄉村一個體制悖論。
為了減少行政成本，在長沙縣經過一輪村級區劃調整和村級管理改革后，行政村減幅達58.1%，一般的行政村人口都由原來的一二千人增加到現在三四千人，轄區普遍在10平方公里左右。在這樣大的轄區和人口規模之下，一方面，村支兩委（黨支部和村委會）無論距離還是關系，都離鄉鎮政府更近，離普通村民更遠了。他們要應付層層下達的文件、考核、檢查等任務，謀劃鄉村發展的“大事”，對解決村組級“小事”心有余而力不足。而恰恰是大量微不足道的村社“小事”拖而不決，或者五花八門的“不公正”的積累，使群眾對他們失去信任。另一方面，行政村“兩委”班子成員往往是不同自然村組的聯系人，“一把鑰匙開一把鎖”。由于行政村的合并，一些“鑰匙”下崗，導致相應的自然村組與行政村失去了溝通的渠道，基層政權與群眾之間出現了組織斷層，村社居民家庭或者個人遇到矛盾和問題時找不到有效的渠道排解和發泄，于是他們只能把事無巨細的“小事”乃至個人私事訴求解決對象轉向其實無力解決的基層政府。結果必然是個人問題轉化為社會問題，村社矛盾轉化為社會矛盾，一旦出現糾紛矛盾就有可能“小事鬧大，大事鬧炸”，甚至引發嚴重的群體事件。
2013年，長沙縣委對此前三年全縣的信訪總量進行統計分析，發現大致可分為三大類，第一類屬于因病、因災和突發事件引起家庭困難的信訪矛盾，占這三年信訪人次總量的35.4%；第二類屬于因田、山、水、土分割和鄰里糾紛引起的信訪矛盾，占這三年信訪總量的49.2%；第三類屬于涉法、涉訴以及各種歷史原因產生的獨立訴求，占這三年信訪人次總量的15.4%。而第三類信訪矛盾又可分為合理訴求的和不合理訴求的，前者可根據具體情況歸納到第一、第二類信訪矛盾中，最后真正屬于為追求不合理訴求的纏訪鬧訪，僅占這三年全縣信訪人次總量的8.1%。縣委領導曾特別就一宗典型的鬧訪案例要求所在行政村兩委召開村民代表會議，要大家來評議該上訪訴求是否有道理。會議召開前幾天，上訪人來找村支書說“別開會了”，原因是“我丟不起這個人”。
由此，縣委得出結論：只要基層組織得力，絕大部分信訪矛盾完全可以在村、組一級消化處理好。要處理好農村的信訪矛盾，單靠下派干部和轉變干部工作作風是沒辦法徹底解決的，必須創新社會治理，充分發揮組織、社會、群眾的力量，引導群眾進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。
可是，如何才能實現這一目標呢? 長沙縣在2013年年初啟動了以“村民議事會”為核心的村級治理建設工程，使得人口多、轄區廣的行政村村民代表大會有了常設組織，優化了行政村的治理結構。但他們深知沒有自然村的善治，鄉村治理依然沒有破題。所以不斷放開視野，摸索在自然村改善治理的有效路徑，畢竟自上而下推進的村級治理，在促進治理主體的多元化和社會公眾的廣泛參與方面，總有力不能及的短板。而缺乏自治主體的廣泛參與，再好的管理只能是善政，而非善治。
2013年3月21日，一場縣委中心組學習講座給長沙縣縣委、縣政府帶來破題的契機，應邀為這場講座演講的專家是北京地球村環境文化中心創辦人廖曉義，演講主題是“樂和鄉村”農村社會治理建設理念。
農業專家韓哲旭到福臨鎮金坑橋村實地考察油茶林基地
信訪總量統計圖
3、破題契機
廖曉義女士是中國知名環保人士，她創辦北京地球村環境文化中心，是中國第一位獲得有“諾貝爾環境獎”之稱的“蘇菲環境大獎”的民間環保人士。汶川地震災后重建中，她發現鄉村社會建設才是重建的核心。她將多年來積極倡導的“綠色生活”“綠色社區”與鄉村建設的理念方法相結合，提煉為“樂和家園”的試驗方案，并在四川彭州、重慶巫溪、重慶南岸開展“樂和家園”建設試驗。目前這項試驗已經推進到湖南長沙縣和山東曲阜。廖曉義所試驗的自然社區建設的理念，恰恰就是中國各地在鄉村治理中最需要的。以長沙縣為例，早在４年前，白沙鎮的兩位村支書向文革和林力爭就曾經到重慶巫溪學習考察樂和鄉村，而為了今天的中心組學習，縣委宣傳部副部長馬搏為邀請聯系廖曉義這個大忙人前后整整用了兩年。
“樂和就是快樂和諧的意思。在政府的主導下，從管理、民生、人居、禮儀、養生等方面，建設全新的農村！”“樂和鄉村”正是針對我國多年來鄉村公共精神渙散、鄉村社會問題累積、鄉村生態環境破壞和文化衰落提出的一個綜合性發展目標，包括創新鄉村公共服務、完善鄉村社會治理、推動鄉村文化復興、發展鄉村公共經濟、保護鄉村生態環境五大系統性指標。
講座結束后，縣委班子幾位成員留下廖曉義深入切磋。縣委書記楊懿文當即問廖曉義：“樂和的理念很好，你愿不愿意留下來和我們合作進行試點? ”曾經在重慶巫溪、南岸等地進行多年試驗的廖曉義為在這里找到新的知音而高興。當年5月雙方正式簽署樂和鄉村示范村項目建設合作協議。
由此，長沙縣創新基層治理打開了一扇全新的大門。
二、推進：頂層設計以點帶面創新突破
2013年5月，長沙縣正式啟動樂和鄉村建設項目，旨在構建以樂和治理、生計、人居、禮儀、養生，實現社會共治、經濟共贏、生命共惜、價值共識、環境共存五位一體的理想鄉村。
第一批示范村都選在了縣域北部的山區鄉鎮：開慧鎮葛家山村、金井鎮惠農村、春華鎮金鼎山村、福臨鎮金坑橋村、白沙鎮雙沖村等5個村。經過一年實驗，5個示范村均建立了樂和社工站、互助會組織，村民建設家園和投身公共事務熱情得到不同程度的激發，呈現了“三事分流、民主議事、義務投勞、群策群力、互幫互助”的新風尚。
2014年5月，長沙縣委進行第二批試點推廣，將跳馬鎮曙光垸村、江背鎮五福村、白沙鎮窯上村、福臨鎮石牯牛村、高橋鎮金橋村、北山鎮福田村、金井鎮西山村、春華鎮花園新村、果園鎮古樓新村、雙江鎮赤馬村、青山鋪鎮廣福村、黃興鎮仙人市村、黃花鎮黃花路社區、路口鎮路口社區、干杉鎮干杉社區、安沙鎮和平村、泉塘街道向星社區、星沙街道望仰橋社區、長龍街道湘峰村、榔梨街道金托村等20個村（社區）列為試點村，使全縣樂和鄉村試點擴大到25個村（社區），覆蓋全縣轄鎮。
在項目推進過程中，長沙縣堅持黨的領導核心前提下統籌規劃、因勢利導，不斷創新體制機制，激發社會活力，發揮群眾主體作用，形成了系列具有可操作性、可復制輸出的經驗和方法。
1.以“一站兩會”為支點，創新組織架構
為了推進“樂和鄉村”建設，長沙縣委專門成立“樂和鄉村”示范村建設領導小組，縣委書記楊懿文任組長，縣委縣政府相關領導任副組長；在縣委宣傳部設置“樂和鄉村”示范村建設領導小組辦公室，負責項目統籌協調；在各試點村建立樂和社工站、樂和互助會、樂和聯席會等“一站兩會”。這一系列從上到下溝通、協調渠道暢達的組織架構，為基層治理創新提供了可靠的組織平臺。
1）設立樂和社工站
根據“樂和鄉村”示范村建設領導小組的指示，各鎮黨委在各試點村分別成立社工站，由鎮黨委副書記或副鎮長擔任站長，村支部書記擔任副站長，北京地球村派專業社工入駐各村社工站，駐村社工組長擔任執行副站長。
社工在鎮黨委、政府的主導協調與村支兩委的支持配合下，走進自然村開展前期調研，在有公信力、關心公共事務的村民骨干中宣導“樂和”理念。
樂和鄉村建設以社會工作者進村輔導的方式推進。樂和社工大都是受過高等教育的本地青年，他們在廖曉義老師和縣委樂和鄉村建設領導小組辦公室的培訓下，講著本地方言走進家家戶戶，拉家常、搞活動。迅速熟悉了自然村內的人際關系。按照廖曉義對社工提出的要求，社工堅持“做酵素，不做胰島素”，每到一個新地方做宣導，只是將其他地方樂和互助會開展情況做介紹，然后便是啟發組里的骨干們充分發表看法，激發起鄉村中的骨干們組織互助組共同建設鄉村家園的意愿。因為是“了解當地情況的善意第三方”，社工的身份具有村組干部、鄉鎮掛職干部所不具備的條件，他們更容易取得村民信任，可以促進溝通、打破僵局。
目前，25個試點村（社區）均建立社工站，社工隊伍接近百名，在樂和鄉村建設中迅速成長，發揮的作用日益突出。
2）成立樂和互助會
以村民小組為基本單位，由村支兩委統籌引導、樂和社工具體組織、全組村民共同參與，通過村民推選與自我推薦相結合，在全組選出5～7位具有公共精神、熱心村組事務、愿意義務服務村民的樂和代表，成立樂和互助會，并建立樂和代表聯系農戶制度。樂和互助會的實質就是根植于本村本組的互助性、服務性、公益性社會組織。
樂和互助組設在村民小組，不同于合作化時期的互助組：第一，不是以生產互助為指向，而是以共同生活環境的改善為指向；第二，不涉及生產資料和財產的合作，而是公益性勞務合作；第三，不是以政府推動而是以社會組織的“宣導”村民自愿加入的組織。
樂和互助組，還是在村民小組的界限內開展，并沒有跨越村組的界限。互助會與村民小組社會空間重合，因此有些地方反映“組長特別怕互助會奪權”，也有組長說：“互助會權力這么大，我為什么不能做樂和代表? ”所以在不同的組，互助會長人選也不同：在雙沖，互助會長與村民組長分設，便于互相監督、互動；在葛家山、金坑橋，村民組長兼任互助會長。
截至2015年5月底，長沙縣48個試點村已成立145個互助會，發展樂和代表1032名。
3）召開樂和聯席會
樂和聯席會是以村支兩委為主導、以樂和互助會為主體、由社工組織多方共同參與的社會協商共治平臺。樂和聯席會定期由村支部書記召集，商議村社公共事務。
“一站兩會”的建立與運行，讓各類與群眾生活密切相關的公共事務有了討論協商、分工合作、群策群力的組織平臺，最大限度地將村民組織起來，聽取意見，暢談發展，凝聚共識，有利于增強村民歸屬感與責任感，有利于調動村民積極性與創造性，有利于激發村民集體意識與公共意識。
當前農村基層體制里，鄉鎮機關基本在復制著市縣機關，但是鎮級人大的法定性比其上級要少得多，除了鎮里開人大會議以外，平時沒有常設機構。鎮級也沒有政協組織。這種代議制民主、政治協商民主設置不完備的條件下，樂和聯席會作為一種參與民主方式可以發揮積極的作用。
2.以“三事分流”為抓手，創新投入機制
在長沙縣，樂和鄉村理念最為深入人心的一句話就是“三事分流”，就是指“大事政府做，小事社區做，私事自家做”，本質上是把鄉村公共事務中的社區權責還給社區，讓村民組織與村民自身承擔起應擔的責任。但在實踐中，什么是大事、小事、私事卻是很難簡單區分。而大事、小事、私事“混沌不分”的實質就是鄉村治理長期處于空白、政府基層組織與部門長期疲于奔命的根源。
因此，推進“三事分流”就是“樂和鄉村”建設的核心，也是創新基層社會治理的精髓。長沙縣在搭建“一站兩會”組織平臺之后，就以“三事分流”為抓手，通過改革投入機制、創新考核指標等一系列舉措，孕育可供多元共治機制長效運行的土壤和氛圍。
1）逐步實行“三事分流”
通過黨委政府牽頭，村支兩委具體統籌，召開樂和聯席會，將涉農公共事務按照公私、大小特點進行梳理分類，屬于政府管的“大事”由基層政府與村支兩委負責，屬于村組公共事務的“小事”由樂和互助會負責，屬于農戶家庭的“私事”由各家各戶自己負責，實現“三事分流”（大事政府辦，小事村組辦，私事自己辦）。
三事分流操作法
以開慧鎮葛家山村為例，可以清晰地看到“樂和鄉村”建設是如何自下而上梳理出自己“三事清單”。2014年5月至10月，在實現“一站兩會”全村覆蓋的基礎上，社工與樂和代表走訪長沙縣委、縣政府相關部門、鄉鎮干部、村支兩委干部，按照綜合治理、財務管理、農業與農村經濟、食品安全、國土、婦聯、計生、科教文衛、檔案管理、環境、社會事業、思想教育工作、群眾工作、武裝工作、基礎設施建設、山林管理16項內容整理出一部基層口述史。同時，社工在走訪中，圍繞“政府應為你提供哪些服務? 自己能夠承擔什么責任? ”話題在樂和代表、普通群眾中進行充分地調研，整理出村級主抓事務164條。根據調研結果，村支部書記召集社工站、黨員代表、互助會代表、村民代表、轄區內相關社會單位代表和聯村黨政干部參加的聯席會30次，經過討論認為164項村級事務中有70項可以剝離出來，交由互助會負責。然后，互助會會長先后13次召集樂和代表、村民參加的互助會，分析各自的責任、權利、義務和利益，并針對私事部分歸納出《葛家山村村規民約》。最后，村黨支部、村民委員會、互助會會長、聯村黨政干部、樂和社工采取無記名投票方式對“三事分流”結果匯總表進行投票表決，并通過了《開慧鎮葛家山村關于“三事分流、三治并存”的鄉村管理制度》，全面公示。至此，葛家山村初步形成“三事清單”，政府、社會和個人在綜合社會事務中的責任邊界與關系得以厘清，處理日常事務將有章可循。
與地處長沙縣邊遠地區葛家山相比，江背鎮五福村石上組由于地處長沙縣“南工北農”產業布局中的南部產業經濟密集區域，村民經濟條件相對優越，事不關己高高掛起的意識更為突出，但通過環境衛生公約的制訂入手，最終形成“三事清單”的過程、結果卻是殊途同歸。
目前，通過縣一級統籌協調、因勢利導，各試點鎮村因地制宜、求同存異，通過各種單體試驗切入，形成了各自的“三事清單”。
2）探索投入機制改革
當前在鄉村公共事務中，政府投入機制已經成為政府、社會、群眾各方都不滿意的焦點之一，很多地方都將新增財力的大部分用于民生投入，卻“花錢費力不討好”，其實質是公共經濟中自上而下的資源如何公平地配置到鄉村。如農田水利、鄉村道路、生豬禁養補貼等這些自上而下的政策資金從省市下到縣，是層層按財政體制撥付的，但是從各部門再到村則是按項目來補貼、獎勵，完全是由不同的政府部門掌握，鄉鎮一級基本上是“過路財神”，農民、村集體更是沒有討價還價的能力。同時，自上而下的資金，由于沒有受益的主體——農民參與監督，工程招投標后再層層轉包，具體施工的隊伍往往與本地沒有任何關系，工程造價和質量都難以得到保證，豆腐渣工程自然層出不窮。進而造成政府好心沒辦好事的現象屢見不鮮。
有鑒于此，樂和鄉村建設按照責、權、利對應原則，讓互助會在承擔相應義務的前提下，賦予相應的財政資金使用權利，鼓勵和引導村民通過互助會自主管理、使用、籌集和監督涉農公共資金，讓互助會參與到村級涉農公共項目的申報、實施、評估、后續監督等各環節，確保互助會、聯席會職能得到充分發揮。
比如修路，向來是民心工程的重點，但傳統方式“政府立項—招投標—施工—監管—驗收”完全是自上而下，一切由政府主導，村民被動參與或者完全不參與，往往好心沒得好報，群眾不領情。互助會的成立使村民擁有表達訴求的自治組織，“聯席會”的召開擁有了商討議事的平臺，讓他們主動參與修路也成為可能。例如白沙鎮雙沖村簡東沅組的生態路建設項目，因為是村民自主籌資籌勞，修建資金比以前同樣的道路節約30%。在葛家山村，兩年來，先后修建了十多口標準水塘，并在菖蒲組、協家組實施了組級公路建設，而這些村級公共設施建設基本上是村民自主籌資籌勞，不再被動依靠上級投入。在金井鎮惠農村，樓利坡組在2013年通過互助會決議修繕山塘，申請自己工程自己做，并承諾組級環境衛生達標，工程項目監管分工打包。結果村民集思廣益，采取多種創新方式，實現以最少的錢辦最實在的事，既保護環境和山林菜地，又使工程質量得到保證。
通過樂和鄉村建設，長沙縣各試點村以自下而上的申報方式取代之前自上而下的籌建方式，在村組生態路、小型水利、村級環保、綠化建設等方面進行了有效探索與實踐，也為投入機制改革創新提供了有益的嘗試，取得了良好效果。
3）創新考核指標體系
作為一種自下而上推進基層社會治理的改革創新試驗，“樂和鄉村”“三事分流”對政府職能轉變可謂是一種挑戰，同時也是一種機遇。
長沙縣正逐步建立“樂和鄉村”社會建設考評體系，將社會組織培育、項目投入方式轉變、專業社會工作隊伍培養等納入考核評價體系，將群眾參與作為考核的重要依據，促進基層政府職能轉變。
這一系列改革舉措，明確了基層政府、村支兩委、互助會、村民等各方責任，使之能夠各盡其職、分工協作、形成合力，減輕了基層政府與村支兩委的工作負擔，提高了公共資金的使用效率，增強了村民自行處理公共事務的能力水平，和諧了鄉村內部的社會關系。
榔梨趣味運動會現場
3.以“樂和大院”為舞臺，重塑鄉村公共精神
公共精神的培育需要一定的空間載體，在城市里一般都有城市廣場作為承載城市公共精神與文化的空間，在鄉村同樣需要相應的公共空間。這種公共空間是村民參與公共事務管理的實踐空間，村民自治組織的建立正好拓展了村民的公共空間，他們通過在這個空間自由發言，做出表決等實踐活動，村民找回了一種自信，同時也產生了一種責任感，彼此間相互理解、相互尊重、相互守望。
“樂和鄉村”建設十分重視鄉村公共空間舞臺。各試點村先后建設了19個樂和大院，以此作為先進技術培訓中心、優秀文化傳播中心、社會群眾交流中心，進行學習培訓、組織活動、調解矛盾、議事決事。
1）組織村民溝通議事
樂和大院作為社會協調機構交流公共空間，已累計召開130余次樂和代表大會與聯席會，協調了多起矛盾糾紛，群眾參與新農村建設的熱情逐漸高漲。隨著樂和大院的各項職能充分發揮，各試點村逐步呈現出“支持政府建設多了，上訪纏訴現象少了；鄰里和諧多了，瑣碎糾紛少了”的良好發展局面。
開慧鎮葛家山村村支書湯長順2010年上任后，一直每天疲于應付大小事情，一遇上雞毛蒜皮的雜事村民都會往他家跑，矛盾糾紛最多時，“我堂客一天泡了83杯茶！”有一回，他接到一位村民電話，說自己屋后的護坡被雨水沖垮了，希望村上幫忙解決。湯長順急忙趕到現場，看到的卻是村民正在麻將桌上忙得不亦樂乎，而他屋后垮塌的土方不過十擔土的勞力，完全可以自己解決的事，卻等待村委會來幫助……就這樣兩年間村民上訪至少不下70次。陷于招架應付“事無巨細”的麻團，失去村級治理主動權，曾經讓湯長順一度想辭職。2013年葛家山村進行樂和鄉村建設后，再也沒有出現上訪，他已經完全從過去被動的繁雜事務中解脫出來，把工作重點放在謀劃村級的“大事”上，樂和大院建起來了，生態路修好了，大事小情推進更有效率了，與村民的關系更加融洽，“可以說全村沒有哪一戶我去不得，說不上話！”
在白沙鎮雙沖村，互助會發動村民修建生態路，因為需要一位村民砍掉自己的茶樹而發生糾紛，村民互助會會長向禾明主動找到該村村支書向文革表示：“這事情不用你們村支兩委出面，這是我們全體組民的事情，讓我們自己來解決。”結果他順利地說服了那名村民，無償地砍掉茶樹，配合工程順利竣工。
“通過互助會，原來我們不好做、做不了、做得不到位的工作都能妥善解決了，大家心齊了，告狀的手機鈴聲也不響了。”向文革表示，“樂和鄉村建設成效明顯，不僅減輕了村支兩委的工作負擔，更加強了村民自行處理公共事務的能力，鄉村內部的社會關系也變得更加和諧。”
2）傳播優秀傳統文化
復興鄉村文化，修補鄉村傳統是樂和鄉村的核心目標之一。由于基層組織渙散，加上鄉村空心化、空村化，使得鄉村文化生活匱乏，一些五六十歲仍然身強力壯的人們，除了帶孫子外，主要的娛樂就是麻將。“一個月下田，一個月過年，十個月賭錢”成為不少村社居民的生活寫照。
白沙雙沖冬令營開營，圖為學生代表
向老師行“敬獻之禮”
金鼎山村首屆“樂和”文化藝術節上，金鼎山村龍顧組村民們的快板舞表演
依托樂和大院這個舞臺，各個試點村廣泛開展“親子共讀”道德講堂、傳統禮儀學習、傳統文化經典誦讀等文化活動項目，逐步恢復了鄉村“守望相助、親如家人”的人際關系，推動了鄉村文化的繁榮。在各試點村，鄉村文化已經成為一道亮麗的風景，多個試點村互助會組織成立多支群眾文藝團隊，并組織村民開展樂和宣講、經典誦讀、國學講座、傳統禮儀學習、文藝晚會等活動300余場次。雙沖村木魚神組修復了曾經居住百多人口如今人去樓空的向家大屋，并以大屋為樂和大院開展各種文化活動，連續兩年的春節期間還開展了一種叫作“回娘家”的新民俗。這一天，凡是本村組外嫁出去的婦女都被邀請回來大家一起吃年飯，場面溫馨熱烈，特別是那些送媽媽回娘家的“外甥”們紛紛表示：“以后姥姥家有事，要錢出錢，要人出人”，極大地增強了家鄉的凝聚力。
費孝通先生認為，傳統中國社會不是人治而是禮治。村社內部平息糾紛的依據往往不是法律而是人情，是大家心里共同信奉的“良心”。顯然，樂和鄉村的理念正如細雨潤物一樣修復鄉村的傳統。
3）傳遞生態文明理念
“樂和鄉村”建設不僅是一個社會建設項目，也是一個恢復生態環境、發展綠色經濟的系統工程。除了完善社會治理，長沙縣還充分發揮北京地球村社會資源豐富的優勢，邀請全國知名農業技術專家在樂和大院開展專業培訓。目前，已先后在試點村開展生態農業實用技術培訓200多場，探索一條“讓樂和成為風景，讓風景成為產業”的既保護環境又能發展致富的新路子。
三、啟示：四個“堅持”善治可期
良好的社會治理方式必然是系統思維、多元參與的治理，是標本兼治、重在治本的治理，更是以民為本、服務惠民的治理。長沙縣“樂和鄉村”建設，到目前為止雖然只有兩年多時間，但在激活基層組織、恢復鄉村生態、推動鄉村建設、復興鄉村文化等方面均已取得令世人矚目的成就，涌現出一批令人欣喜的典型案例，為全縣開展基層社會治理創新創造良好條件，同時也為全省乃至全國農村基層治理提供了可供借鑒的寶貴經驗。
1.堅持黨的領導，共建共治，不斷激發社會治理的活力
長沙縣“樂和鄉村”建設的實踐證明，只有加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，做到多元參與，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，走在社會治理創新前列。
早年梁漱溟、晏陽初先生推行鄉村治理單純依靠行政支持，雖然也產生了一定影響，但本質上還是一種自上而下的改革，缺乏深厚的組織土壤，結果還是無疾而終。
在“樂和鄉村”建設中，長沙縣始終堅持頂層設計、試點突破，突出重點、整體推進，方向堅定、步子扎實，縣委書記多次統籌協調，統一各方思想，凝聚全縣共識，科學合理規劃，精心描繪藍圖，分類指導實施，推動社會治理沿著正確方向發展；積極引入像北京地球村這樣的社會組織作為善意第三方參與，發揮外力激發作用，搭建社會協商平臺，激活基層自治職能，實現村民自治主體下沉到村民小組；充分尊重群眾選擇，發揮群眾主體地位，增強廣大群眾的主人翁意識與責任感，實現政府治理和社會自我調節、群眾自治良性互動。
2.堅持相信群眾，依靠群眾，切實提升社會治理的實效
長沙縣“樂和鄉村”建設的實踐進一步證明，只有真正尊重群眾的主體地位，真正相信群眾，變“為民做主”為“由民做主”，在滿足群眾利益訴求的同時滿足群眾的參與需求，讓廣大鄉村群眾在公共事務方面由“要我做”主動變成“我要做”，才能把群眾想干的事情變成黨委政府要干的事情，把黨委政府在干的事情變成群眾積極參與、鼎力支持的事情，把黨委政府干成的事情變成給群眾帶來實實在在民生利益的事情。
“樂和鄉村”建設中，長沙縣無論是在“一站兩會”的建立與運行上，還是在項目投入機制改革與考核評價體系創新中，都堅持同群眾商量，與群眾交流，事事尊重群眾，時時親近群眾，處處關心群眾，充分發揮群眾在創新社會治理、推動新農村建設中的主體作用，實現鄉村社會治理與新農村建設從單純收集群眾的意見，提升為激發群眾的共同愿景；從單純滿足群眾的利益訴求，提升為滿足群眾的參與需求；從為群眾點對點的服務，提升為培育群眾組織，讓群眾實現自我服務。
這些做法，既是新形勢下深入踐行黨的群眾路線新思路，也充分展現了長沙縣委、縣政府在深化改革試驗中堅持制度自信、執政自信的膽氣。
3.堅持改革創新，標本兼治，積極探索社會治理的新路
長沙縣“樂和鄉村”建設的實踐證明，只有厘清政府職能的邊界，有所為有所不為，加快政府職能轉變步伐，努力把政府該管的事情管好，把管不了、管不好、管不到、不該管的事情逐步剝離出去，按照責、權、利和義務分解、下放，才能實現政府功能歸位，促進本土社會組織加快發展，推動群眾主體作用充分發揮，從而在根本上提升社會自治能力。
在“樂和鄉村”建設中，長沙縣堅持以深化改革驅動項目實施，由縣委書記高位協調，積極簡政放權，推行“三事分流”，主動下放權力，做好服務配套，改革投入機制，整合涉農資金，推動政府職能轉變；創新考核制度，引導各單位既發揮各自優勢，各司其職、各負其責，更密切配合、通力協作，形成整體合力，打好總體戰；明確互助會、村民責任義務，實現了基層政府、村支兩委、互助會、村民各盡其力、各盡其責。
4.堅持實事求是，因地制宜，創造出系列具有操作性的經驗和方法
長沙縣“樂和鄉村”建設實踐證明：農村的實際情況千差萬別，任何問題都不可能采取一刀切的方式，畢其功于一役。只有堅持實事求是，根據廣大農村的實際情況，因地制宜，一把鑰匙開一把鎖，通過循序漸進的方式，最后實現殊途同歸。
“樂和鄉村”建設中，在試范村建設領導小組的指導下，各個試點村根據各個村民小組的具體情況，沒有急于求成、盲目冒進，而是以“三事分流”為核心，從村民最為關注的問題和熱點入手，先期基本采取單體試驗，分別從衛生治理、山塘溝渠維修、村級公路修建、文娛活動介入進行突破，首先激活互助會，然后通過互助會進一步帶動村民，逐步增強村民的參與意識和公共精神，使村民對鄉村公共事務由過去“要我做”自覺過渡到“我要做”。而這種觀念的轉變正是鄉村治理引導群眾走向自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基礎。
實踐中，不同的鄉鎮、不同的行政村結合自身特點將“樂和鄉村”的試驗做出本地特色。春華鎮在村支兩委換屆之前試點村班子不夠得力，樂和社工的工作就由鎮黨委直接領導、統一調度。金井鎮西山村有一個堅強的起模范帶頭作用的村黨組織，駐村大學生村官又是本村的年輕人，因此推進樂和鄉村建設時便依靠自身力量，充分學習和參照社工做法而不派社工的方式，同樣卓有成效。
可以說在頂層設計統籌之下，采取以點帶面、分體突破、穩步推進的做法不僅符合鄉村實際，具有極強的可操作性，也為全國其他地區進行社會治理改革創新的具體措施提供豐富的實踐經驗。
四、亟待解決的問題
1.亟待建設保障持續推進的機制
對于“樂和鄉村”建設能夠在長沙縣開花、生根、結果的原因，綜合開發研究院（中國·深圳）課題組歸納為“六個一”，缺一不可：一個堅持改革創新的縣委書記（楊懿文）；一個具有豐富理論和實踐經驗的專家（廖曉義）；一個能夠深刻理解并大力支持的鄉鎮黨委書記（如各試點村所在鎮的鎮黨委書記）；一個接受樂和理念并敢于身體力行的村支部書記（如各試點村支書）；一個具有公共意識和精神的鄉間能人（如各試點村互助會會長）；此外，還有一個能夠串通涉及上述五個節點，實現上情下達、下情上達的“通天人物”（如長沙縣“樂和鄉村”示范村建設領導小組辦公室主任、縣委宣傳部副部長馬搏）。“六個一”缺一不可，恰恰說明“樂和鄉村”制度環境的不穩定性。從整個“六個一”鏈條來看，任何一個環節一旦出現不同認識，項目推進都會遇到阻力。這說明目前鄉村基層村民依法自治的社會基礎仍相當薄弱，未來發展受到影響甚至半途而廢并非危言聳聽。
通過調研也不難得出結論，既接受樂和理念，工作能力又特別突出的村支書是樂和鄉村建設試點獲得成果不可或缺的關鍵。實際上不少試點村的順利實施，都得益于出色的村支書，比如白沙鎮雙沖村支書向文革、開慧鎮葛家山村支書湯長順、金井鎮西山村支書林金良等，實際上如果沒有他們全力以赴的推進，這些試點村的建設成果難于想象。這些村干部基本上都是經受了市場經濟的洗禮，獲得了經濟獨立，自愿回到村里造福桑梓的人，他們處在國家科層體制與鄉村自治社會之間樞紐地位。一旦自然社區建設倒逼投入機制改革，僅由他們承擔體制扭曲帶來的壓力是不現實的，這就考驗行政體制能否做出“從取悅上級到取悅顧客”的根本轉變。
從樂和互助會層面看，自然社區領袖人物的威信聲望、創新精神、能力乃至個性對推進“樂和鄉村”的關鍵性作用和意義毋庸置疑，但同時也存在樂和鄉村建設成敗對他們過分依賴的隱患，持續推進的保障機制并沒有充分建立起來。
實際上，從上到下的樂和理念宣講、普及，讓更多的干部、群眾了解、理解、接受，同時在體制、制度方面建立持續推進的保障機制，仍將是曠日持久的工作。
2.項目進入深水區倒逼投入機制改革
互助會是三事分流的重要載體。互助會成立容易，但真正激活，使其長期運轉，并發揮作用還存在困難。目前，雖然擁有項目、陪伴、責任、產業、基金、規章、教育、活動等八種激活方式，但最關鍵的還是缺乏政治和經濟基礎。從政治基礎來看，雖然成立了社工站，為互助會的運作提供了機制保障，但長期來看還是缺乏法律賦予的權力和地位。從經濟基礎來看，由于村集體經濟的缺乏與村級運行經費基本依賴政府支持，使得村民自治運轉所需要的資源缺乏，如果沒有有效的投入機制改革，互助會將由于事權、財權與責任的不相匹配，因缺乏經費而無法被激活，承辦“小事”就會力不從心，三事分流也會因此而缺乏內生動力。
就目前而言，參與式投入機制改革，涉及縣鎮村關系的理順，財權、事權的下放和辦事程序的規范，需要立足于縣級層面進行頂層設計，將治理理念融入政府職能轉變、財政投入、干部考評等各項改革之中。此外，投入機制改革還需要政府鼓勵村民以集資、投工、投勞等方式參與村級治理，加大以獎代投力度，讓政府、社會和個人真正參與村級治理成為常態，形成可持續的推動力。
如目前互助會自治活力激發之后，各種鄉村公共事業的建設進入井噴臨界狀態，已經對過往的投入機制產生倒逼，江蘇省村級公益事業建設“一事一議”籌勞籌資做法或可參考，深圳市龍崗區“民生大盆菜”的方式也值得借鑒。具體操作方式、方法仍有待與本土情況相結合。
3.基層自治參與主體需進一步厘清邊界
在當下中國鄉村，最尷尬的現象之一是，曾經作為全國人口最多的中國農民，在1953年農會組織退出歷史舞臺之后，他們成為唯一沒有互助合作組織依歸的群體。因此，如果奢望近些年剛剛從鄉村培育、萌發的基層組織、社會組織擁有明晰的責、權、利邊界，無疑是太過樂觀。
長沙縣通過“樂和鄉村”建設，多元共治的出現固然是可喜的現象，但各個主體之間的邊界仍有待于進一步厘清，甚至有的在法律的框架之下還找不到依托。在具體實踐中，依法行政和依法自治出現相互矛盾的現象。其實二者從本質上是一回事，但由于各主體的法律地位邊界不清，導致了相互越位或越俎代庖的現象。
比如從法理上講，政府與村委會是指導與被指導的關系，但在實踐中，行政管理思維根深蒂固的現實往往使二者的關系變成領導與被領導的關系，政府職能部門習慣以政府指標體系對村委會進行考核、評比，背離了制度設計的初衷，背離了村民自治的本意。
又比如村民互助會本質是互助性、服務性、公益性的社會組織，是溝通村民與政府橋梁，也是實現村民自治的良好平臺。但由于相關的法理界定并不明晰，一方面，加上部分村干部對樂和理念理解不透或者不愿意接受樂和理念，擔心互助會“篡位奪權”；另一方面，目前互助會的激活過程中對鄉村能人的依賴性不謂不大，而對這些鄉村能人的作用如何引導與規范目前并沒有系統思考，如果不給予重視和規范，不排除個別人借助這個平臺在鄉村各種公共事務乃至政治事務中爭權奪利。
此外，類似社工站等各種社會組織，其法律地位和活動邊界，都需要從頂層設計到實踐層面的改革深化，這不是長沙縣局部的問題，而是全國的問題。
