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2024年11月21日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
我們在城市化研究中，曾提出新型城市化應當是法治的城市化。為什么要提出新型城市化應當是法治城市化？因為傳統城市化存在一系列亂象，背離了以人民為中心的發展目標，其突出存在兩個嚴重問題：一是在人口城市化上，進城農民工不能實現市民化，農民平等享有基本公共服務的權利得不到保障和實現；二是在土地城市化上，強征農民土地、強拆農民住房，農民的財產權利和人身權利得不到保障和實現。
在傳統城市化中，地方政府出現了兩種不同的行政模式：一是強征強拆上，積極亂作為。一些地方政府為打造政績，謀取土地財政，在強行圈占農民土地、強行拆除農民住房上，干勁實足，仇和式的地方強勢執政者成為典型和標兵。二是在農民工市民化上，消極不作為。甚至設置種種政策制度障礙，阻止農民工市民化。我們看到許許多多多強征強拆的地方明星官員，卻鮮有實現包括農民工在內的外來常住人口公平享有市民待遇的地方典型官員。
傳統城市化造成了兩種社會病：一種是城市病，一種是農村病。城市將農村中的青壯年勞動力吸入到城市中打工，卻不給予其市民待遇，在城市中出現了兩億多人的流動人口，形成了農民工階層；在農村出現了上億的留守兒童、留守婦女、留守老人。
傳統城市化是一種政府主導的掠奪式城市化，是缺乏對政府公權力以及對資本進行有效制約與問責的城市化，是損害農民財產權利、人身權利的城市化，是限制農民工等外來常住人口市民化的城市化，是非法治的城市化。
由于缺乏法治的有效制約與規范，政府行為出現異化，突出表現在權力與資本結盟，掠奪農民利益。甚至出現了一種我稱之為的地方政府犯罪現象。城市化中的地方政府犯罪，是最為嚴重的社會政治問題。
地方政府犯罪的基本含義是以地方政府作為主體的犯罪行為，這種犯罪行為既侵犯公民的個人權利，又侵犯了國家和民族的公共利益。以人為核心的新型城市化道路，最根本的就是要尊重、保障和實現人的基本權利和自由尊嚴，全面依法治國，建設法治中國，推進法治城市化。
所謂法治城市化，就是將城市化納入法治的軌道，以法治思維和法治方式推進城市化，在城市化進程中規范和約束公共權力，尊重和保障公民權利，維護和促進社會公平正義與文明進步。法治城市化是新型城市化的基本特征和重要內容，也是國家治理現代化的根本要求和重要體現。背離法治的城市化，既談不上新型城市化，也談不上國家治理現代化。
推進法治城市化，是一項系統的社會工程。當前必須把握好以下幾個關鍵點：
一要盡快消除城市化中的地方政府犯罪現象。要正確處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系，轉變政府職能，將政府工作全面納入法治的軌道，法無授權不可為，法無禁止皆可為。在建設法治中國進程中，核心任務是將權力關進制度的籠子里，實現對公共權力的馴服。人類文明發展史表明，人類首先是馴服野獸，其次是馴服百姓，最后是馴服當權者。現在，我國已進入了馴服當權者的歷史新時期。要追究地方政府犯罪的刑事責任。地方政府犯罪不能沒有任何的法律責任。對地方政府犯罪責任人，既要從反腐上追責，更要從刑法上追責。
二要加快改革城市化中的兩個基本體制結構。城市化將農村與城市聯系在一起。我國的城市化一方面面臨城鄉二元體制的制約，另一方面又受到集體所有制的制約。推進新型城市化，必須破除城鄉二元體制，改革集體所有制。破除城鄉二元結構的目的在于建立城鄉平等開放的制度體系，維護和保障農民平等的公民權利；改革集體所有制的目的在于建立尊重農民意愿、允許農民自由選擇、維護和保障農民完整的財產權利。
三要正確認識和對待權力與資本。權力與資本都是人類社會中客觀存在的現實。但在如何認識和對待權力與資本上，我們存在許多認識上的誤區。在如何對待權力上，有三種基本的認識和態度，一是消滅權力的無政府主義的觀點。二是迷信權力的國家主義觀點，法西斯主義和極權主義是20世紀國家主義的代表。三是馴服權力。既然公共權力既不能消滅，也不能迷信，那么唯一現實和理性的選擇，就是馴服權力，就是將權力關進制度的籠子，建設現代法治國家。在如何對待資本上，也有三種基本的認識和態度，一是消滅資本，這就是傳統共產主義的理論學說。客觀地說，將資本消滅了，當然就不存在資本主義的種種弊端了。但問題是，沒有資本的社會，雖然免除了資本的禍害，但卻陷入了極權主義的深淵，導致了社會的普遍貧困和對公權力的普遍迷信之中。二是崇拜資本，放縱資本的橫行。這就造成了原始資本主義的泛濫成災。馬克思的《資本論》對原始資本主義進行了最徹底的批判。改革以來，特別是1990年代以來，我們從消滅資本的極端走向另一個崇拜資本的極端，各地不擇手段招商引資，公權力與資本攜手聯合，致使權貴資本主義大行其道，民眾則飽受資本橫行和權力濫用之苦。三是馴服資本。既然資本不能消滅，同時也不能崇拜和放縱它，那么現實的理性選擇就是在法治的框架內，節制資本，發掘資本在經濟社會發展中的積極作用，同時抑制資本的為害。一個成熟的現代社會，既不能消滅權力，也不能迷信權力，權力不能任性；既不能消滅資本，也不能迷信資本，資本也不能任性。
國家治理現代化的根本目的在于保障人權，維護社會公義，增進人的福祉。應當將執政黨為人民服務的根本宗旨，具體轉化為保障每個人的基本權利和自由。政府的職能要實現向保障人權和維護社會公義的重大轉變。新型城市化要朝向法治中國建設的標本目標，體現全面依法治國的基本要求。
