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2024年11月21日
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金磊：北京市人民政府顧問、中國災害防御協會副秘書長、北京減災協會副會長、住建部防災委員會委員
2016年5月12日是中國第八個“國家防災減災日”，今年的主題是“應對災害風險，建設安全城市”，由于城市可持續發展安全建設的綜合治理亟待理念與方法的整合，為此，深度思考城市化進程中的安全城市建設，希望從理念到方法論上尋找到安全城市建設的綜合治理之策。
一、安全城市需要展示不同的視角
城市發展高歌猛進的當下，人們對城市的憂慮伴隨著安全問題與日俱增。無論中外各國，城市的發展與完善非但沒有消除自身的安全，相反，城市安全問題日顯突出，安全與減災已成為貫穿整個城市發展的一條主線。如人們往往這樣描述南非的港口城市德班，說它由五個不同的實體部分組成，即死亡之城、茍延殘喘之城、奢侈之城、希望之城、受賄之城。同樣在亞洲諸城，也是事故災難頻發，安全隱患越來越令人提心吊膽。香港自21世紀以來一再提出要成為世界上最安全的城市之一。
2016年1月21日北京市召開全市公共安全形勢分析會，其意義在于總結了2015年的相關事故災害，公布了2016年第一季度公共安全風險點，預計霧霾橙色預警、預防流感麻疹腹瀉、雪情嚴峻、森林火險可能高發等。
目前，對安全城市的概念有越來越多的解讀，喜的是，各方面人士在從不同層面去解讀去研討對策；憂的是，對策要變成政策，對策要成為行動，一旦太分散且條塊分割，從城市建設與管理上會招致麻煩，導致不必要的資源浪費。因此，從多方面研究并思考“安全城市觀”，不僅有意義，而且行動更寬泛。
安全城市的災害學視角——從整體上講，安全是目的，減災是手段，安全城市概念的提出體現著人們對防災減災的愿望。雖然從災害學的角度有不同的分析，但至少要遵循兩個方面：其一，災害是一種突發事件，對城市的危害是會嚴重破壞城市空間秩序與社會正常活動、危及人民安全且造成財產損失；其二，人類已有可能在災害發生前后采取相應措施減輕災害損失，相對應于安全城市的建設目標，災害難免經歷警告、威脅、震動、救援、重建等階段，預防階段雖最為復雜，但它是實現安全城市運營的根本。我們的城市還遠遠沒有建立起“預防為主，防治結合”的綜合減災體制與機制，災害風險正伴隨著城市的脆弱性共同增長。無論是特大型還是中小型城市，政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手的共同發力，有希望讓城市在防災減災增強綜合抗御災害能力后過上有尊嚴的安全生活。
安全城市的心理學視角——安全心理反映了市民對安全城市的渴望。人本心理學家亞伯拉罕·馬斯洛在其需要層次論中說，驅使人類的是若干始終不變的、遺傳的、本能的需要，這些需求不僅僅是生理的，而是心理的，是人類內在本質的需求。他對此歸納為：生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重的需求、自我實現的需求等?，F實中，人類的生理需求滿足后，就會出現安全需求，體現對穩定的依賴、反對焦躁與混亂、渴望秩序和法律的保護等?！笆濉币詠?，盡管我國城市公共安全管理觀念在轉變，管理體制機制在完善，但重特大事故災害頻發，特別是食品藥品安全事件頻發，社會矛盾與群體事件居高不下，公眾對公共安全管理的現狀并不滿意。“十三五”時期，社會治安、安全生產與安全生活、校園安全、食品安全、環境安全（水安全、呼吸安全）、藥品安全等問題是需要解決的社會心理之“癥”。
安全城市的社會學視角——從社會學出發，安全城市是符合社會良性運行協同機制的，這是一種優化的運作模式，不關注安全城市建設中的社會學問題即“人學”問題，就等于沒有抓住治理之本，如火災是城市視作偶然且孤立的突發性、經常性事件，對火災防控多在消防部門進行，也應多關注火災的自然屬性，從科技與工程設計上尋求減少火災發生并降低損失的策略。幾十年的努力何以進展緩慢，原因在于缺少社會人文學科的介入與新思路。有專家從上海2000年至今的城市火災數據分析發現，受災人口因性別、年齡、戶籍類型、教育程度、職業、健康等差異性明顯，其中老年人的火災死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，且多為上海戶籍老人。因此，不僅“鄰里和睦，守望相助”可以彌補火災后消防人員未到的空擋，更可通過重建和睦的鄰里關系，在政府支持下，讓公眾參與到防控措施及應急預案制定中去，從而實現安全城市的社會共治制度與機制。
安全城市的法學視角——強化依法治安、依法減災是重要的觀念之變。盡管從安全城市的依法管理上，國家有《突發事件應對法》、《安全生產法》等一系列法律法規，但專門的國家減災基本法、城市防災法等尚未建立，要承認現有法規有“未老先衰”與現實脫節問題，有編制欠細，法規文本相互打架等問題。所以，從法學角度入手，安全城市建設面對缺少法律、執法欠嚴等問題。要遏制城市重特大事故頻發勢頭，需猛藥去疴，需重典治亂，依法治安任務及效力還在路上。
安全城市的管理學視角——城市的安全管理由來已久，但融入管理學的安全應急綜合管理在中國僅有20多年時間，因此事故災難的新問題突出，應急管理能力難以追上城市發展的步伐，這是很危險的。高速城市化帶來了太多的措手不及，基本上都是城市管理者的缺位造成的。從安全管理上，城市如何應對安全隱患多且應對能力不足的“短板”問題；城市如何提升安全控制能力，解決城市安全及基礎設施欠賬問題；城市如何不心存僥幸，管理者如何不怕麻煩，如反對城市形象的“千篇一律”建構起有自己城市特質的安全體系和應急機制，管理責任重大，任務艱巨。
安全城市的文化學視角——從文化學看防災減災建設，它是治國安邦的重要保障，是救災賑濟、扶助災民的基本手段，是發展生產生活安全的精神基礎，是最充分體現“天人合一”防災內涵的要素與傳播力。我國關于城市安全的論述源遠流長。《管子·度地篇》中提到“善為國者，必先除其五害。水，一害也。旱，一害也。風霧雹霜，一害也。疬（瘟疫），一害也。蟲，一害也。此謂五害。五害之屬，水為最大?！薄巴鲅蜓a牢，猶未為晚”告訴人們要從教訓中汲取經驗；“塞翁失馬，焉知非?！眴⑹镜氖且蚤L遠之眼去處理利害關系；“人無遠慮，必有近憂”說的是在任何時候都要有憂患意識；“城門失火，殃及池魚”講的是要善于在風險社會中預知風險，在災難中學會保護自身，關心并救助他人。在這方面，政府推動是防災減災文化建設的關鍵點，公眾及管理者安全文化發展的理念決定行動，安全減災思想水準決定成敗，只有建構起“以人為本”的安全“軟系統”，才能讓公眾、社區、城市在抑制事故災害風險中減少失誤，保障城市安全。
二、安全城市的理想模式需要創立新的安全方法論
城市安全方法論是從研究城市災害事故風險入手，在探究城市安全建構的技術、管理、文化諸體系中提供的一種研究分析范式，以期指導城市安全設計與城市減災管理，重要的是提供有普適性的研究處理思路，減少重復的、無意義的、欠優化的思維與技術等。
1996年5月，日本神戶大學組建的“都市安全研究中心”，體現了日本在城市安全研究上的新進展，它強調的安全城市理念是：在成為充滿活力的生產、經濟、文化活動場所時，城市應具有多種功能，并為市民的生活創造良好的生活空間，成為安全、安心的城市。為此它們主推的研究領域是：（1）城市構成研究領域，即研究城市系統的最優結構，確保城市安全的系統理論，城市系統失衡后的重建恢復等；（2）城市生命線系統研究，即針對城市地質水文等條件，對城市基礎設施、生命線系統、地下工程等有效利用展開安全評價；（3）城市發展研究即城市大地震發生規律與機理跟蹤研究，開展防震抗震的研究與教育；（4）城市安全醫學與救援醫學研究，即建構城市災害傷亡的信息網絡、醫療物資的儲備、應急救助醫療知識的普及；（5）城市產業的安全減災分布與情報系統，即研究不同城市的安全優化產業結構及災害自治與災情情報共享機制，建立常態與非常態條件下的多媒體應急平臺；（6）城市安全管理的模式研究，即研究城市危機管理體系、機制的方法，以及支撐理論與技術策略等。正是在此管理方法體系下，神戶在1995年阪神大地震后制定了《神戶市民促進安全條例》、《神戶市地域防災計劃——創造安全城市的促進計劃》等“頂層設計”，并將“無時防有，有備無患”的理念從政府層面落實到城市居民之中。
安全城市管理的方法論是個大系統，它涉及復雜性、動態性的時間維度；風險分析與研究方法偏重的專業維度；安全評估實用技術方法、手段的技術維度；理論體系與學派的風險管理研判的理論維度四大方面，無論是縱向與橫向的邏輯推演都離不開風險管理的研究分析范式，都要實施安全減災風險管理的標準化，都要從城市綜合減災的視角提出分析對策。如城市防災規劃與城市安全設計的要點之一，是要在緩解城市熱島災害與治理污染上有所作為，就必須研究城市環境災變氣候圖，目前世界上至少有20個國家超過60個城市在環境災變氣候圖研究上有所作為，它有效地指導著城市規劃與設計，有助于安全城市建設的控制策略。
2015年12月中央城市工作會議召開，在堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念時，強調要轉變城市發展方式，提高城市治理能力，突出解決“城市病”問題等。為此，我們發現了近年來出現了不同理想城市目標下的多幅面孔：為實現不被霧霾籠罩充滿藍天的“綠色城市”；為解決逢雨必澇的“城市病”且將大量的雨水做到從“排”到“用”，建設“海綿城市”；為統籌城市安全發展的物質、信息、智力資源出發，為防災減災推動物聯網、云計算、大數據，醫治各種災害“病變”，將各災種防災對策潛能發揮到最大化而建設的“智慧城市”；為提高城市本質安全度，規避各種災害風險，建設“安全城市”等。
從安全城市的綜合減災目標出發，一個城市應為了一個目標實施多重安全策略，從而真正達到保證城市安全目標前提下的也綠色生態、也海綿防洪節水、也高效智慧，而不是重復建設、條塊分割、相互扯皮的理想城市建設。在這方面，統一思想，提高對城市不同視角下的理想目標認知是最關鍵的。
比如，2015年“8·12”天津港爆炸事故，首先是安全生產問題，它的后果招致了環境公害及局部災害擴大化，是一個典型的安全環保綜合類災害問題，單一研判是有誤的，對此只建安全生產模式的防化工事故城市是有偏頗的，僅僅建設環境綠色之城更是不全面的，在生態研究中包含大安全觀才是正確的科學態度與選擇。
再如2015年“12·20”深圳光明新區堆山滑坡事故，威脅挑戰的不只是綠色城市，更動搖世人對深圳安全城市的認知，因此要從綜合減災的安全綠色之城建構上予以分析：深圳是國內城市改革的先行者，有一系列先進經驗，但在垃圾和渣土管理上依然是極為原始粗放的填埋與堆積方式。事故直接原因系征地困難，淤泥受納場建設滯后，海量渣土令現有受納場不堪重負，加上缺少管理，導致慘劇發生，更深層原因是政府重視不夠。據《中國建筑垃圾資源化產業發展報告》透露，近年中國每年產生的建筑垃圾總量超過15億噸，占城市垃圾比例約40%，可建筑廢棄物資源化率則不足5%。僅與韓國相比，韓國年產建筑垃圾6千多萬噸，有373家建筑垃圾處理企業，其廢棄物利用率高達90%，歐盟諸國資源化率也在90%。由聯合國環境規劃署制定的《國際綠色范例新城倡議標準》，為可持續的低碳城市提出了包括零廢棄物在內的12項原則，可見中國發達城市與之實質的差距之大。深圳“12·20”事故再次暴露了人口密度和經濟社會發展速度超越承載之力極限，與“北上廣”相比，深圳的人口密度更大，也超過香港，各方面都造成涉及臨極限值。深圳“12·20”事故究其根本還是不可持續發展模式釀下的人禍，在諸多大城市的定位中發現，除尚不宜居的北京持續堅守“和諧宜居”的內涵外，大多城市至今仍以經濟目標為重，以發展高大為榮。
再看看國外的城市：溫哥華2011年確立了雄心勃勃的“2020年最綠色城市”計劃；哥本哈根實施了《2025氣候規劃》，要在2025年實現全市碳中和；首爾2014年啟動“首爾政廳4年規劃”，愿景是“以人為本的首爾，市民幸福的首爾”，致力建設：安全的城市、生動的城市、溫馨的城市、夢想的城市。2015年乃世界邁向可持續的轉折年，有兩大里程碑性的成果：9月通過《2030年可持續發展議程》，其中專為城市設定的目標是：建設包容、安全、有復原力和可持續的人居環境；12月巴黎氣候大會達成《巴黎協議》，為人類全面開啟綠色低碳經濟鋪平道路。
可見，國外發達城市絕非不重視經濟，而是更注重安全綠色的城市經濟；不是不懂得發展，而是要按可持續城市指南去安全綠色發展。在這方面，對中國城市發展的最大啟示是：構建安全綠色的可持續城市發展觀，從小處做起，積極務實地培育尊重自然、適度節制、健康安全、悲天憫人的可持續文化方式與態度；在用安全環境容量確定城市綜合承載力的同時，充分考慮海綿城市的“自然”構建。安全綠色就是反對城市規模過大、擴張過快、占地過多，對保護耕地、防御災害不利的規劃設計與開發，重要的考量是給城市發展留存喘息的“空白”。
