以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
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人物簡介：
樊綱，1953年生，經(jīng)濟學博士，中國經(jīng)濟體制改革研究基金會秘書長，國民經(jīng)濟研究所所長，中國綜合開發(fā)研究院院長，國家級有突出貢獻的中青年專家，兼任北京大學經(jīng)濟學教授，中國社會科學院研究生院教授，博士生導師。
樊綱被譽為現(xiàn)代經(jīng)濟學的中國闡釋者。他經(jīng)歷過“上山下鄉(xiāng)”，高考恢復后的最初幾年考入大學，隨后在改革歲月里完成學業(yè)。由于他較早地接續(xù)上中斷有年的現(xiàn)代經(jīng)濟學知識譜系，以經(jīng)濟學為工具，參與我國的改革開放和經(jīng)濟建設事業(yè)，在國內(nèi)外經(jīng)濟學界有著很高的知名度和影響力。
在談到當前中國城市化進程中諸如“民工荒”等熱點問題時，樊綱仍然以其獨到見解與犀利分析直陳：“正是中國的城市化滯后工業(yè)化，導致‘民工荒’悖論。而一個地區(qū)如果勞動力短缺，就相當于勞動成本提高了，就業(yè)條件惡化了。”他提醒，這會引起經(jīng)濟停滯，讓中國掉入“中等收入陷阱”，從這個意義上講，地方政府應該加快為農(nóng)民工提供實現(xiàn)市民化的條件，加快為更多進城農(nóng)民工提供服務的進程。
城市化滯后驅(qū)動“民工荒”悖論
對中國發(fā)展中觸動根源的經(jīng)濟問題，樊綱一向具有敏銳的洞察力，而在城市化這一領域，他表現(xiàn)出了同樣的睿智和與時俱進。
樊綱說，在我們城市化進程中，出現(xiàn)了一個重大的悖論：一方面，按照官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將近45%的勞動力還是農(nóng)業(yè)勞動力，如果把留在農(nóng)村但主要收入不靠農(nóng)業(yè)的都算作非農(nóng)勞動力的話，現(xiàn)在真正從事農(nóng)業(yè)的大概占全部勞動力的30%—35%，并且農(nóng)民收入只有打工者的一半，有的可能還不到，農(nóng)民應有足夠動力繼續(xù)外出打工。由這些指標推斷，中國目前勞動力供給并不短缺，但是，一些沿海地區(qū)，甚至包括內(nèi)陸地區(qū)，的確出現(xiàn)了“民工荒”和勞動力工資上漲的問題。有人說這意味著中國的人口紅利就要結(jié)束了，有的認為“劉易斯拐點”已經(jīng)到了。那么，問題到底出在什么地方？怎么來解決這個在其它國家沒有出現(xiàn)過的城市化悖論呢？
“導致這一現(xiàn)象的一個重要因素，就是我們的城市化進程落后于工業(yè)化進程。”樊綱分析說， 2010年，中國的城市化率接近48%，如果算上短期流動人口，大約是50%。關于工業(yè)化，他認為按照人的就業(yè)性質(zhì)來看，中國現(xiàn)在的工業(yè)化率大概在70%左右，比城市化率高20多個百分點。
樊綱認為我國的城市化還有一個特點，就是沒有出現(xiàn)貧民窟。“盡管中國目前存在有‘半城市化’現(xiàn)象，但沒有發(fā)生像巴西等發(fā)展中國家由于土地私有化使農(nóng)民失去土地滯留在城市周圍，導致30—40%的勞動力長期待在城里形成貧民窟的窘境。”他認為“這得益于我國的農(nóng)村土地制度”。
樊綱解釋說，城鄉(xiāng)二元戶籍制度使得農(nóng)業(yè)人口在城市里不享受城市的社會保障，而土地制度是國家給他們在農(nóng)村的一塊社會保障。這樣，農(nóng)民進城打工，找到工作就在城市，沒有工作還可以回到農(nóng)村去，不會在城市形成貧民窟，家里一畝三分地轉(zhuǎn)包了還能要回來。
“正是這樣的制度使得中國沒有出現(xiàn)赤貧現(xiàn)象，沒有出現(xiàn)大批的失地農(nóng)民，這是中國社會一大幸事。”但是，他也指出，“我們不是沒有代價的，我們的代價是歲數(shù)大一點的打工者到了30-40歲以后就回農(nóng)村了。特別是過去幾十年，我們的工業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長主要集中在沿海地區(qū)，內(nèi)陸的人到沿海去打工，距離和時間都是一個漫長的過程，也是遷移成本很高的一件事情。像現(xiàn)在，買票難讓許多人春節(jié)回不了家。當他們覺得出門打工成本很高，或者歲數(shù)大了找工作比較難了，就撤回到農(nóng)村了。另外，農(nóng)村現(xiàn)在生活也不錯，政府也很關心農(nóng)村，提供各種扶持和補貼，種地也不用交稅，很多農(nóng)民就在農(nóng)村待下來了。用經(jīng)濟學術語表述，就是一大批人過早地從工業(yè)服務業(yè)的勞動力供給中撤出了。”
樊綱說，這使中國出現(xiàn)了一個現(xiàn)象：按照勞動力計算，還有很多的農(nóng)民，但30歲到60歲這部分人重新回到農(nóng)業(yè)勞動力隊伍，卻退出了城市勞動力供給，這是一些城市特別是沿海地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”、農(nóng)民工工資上漲等問題的癥結(jié)所在。這也可以解釋我們城市沒有“老農(nóng)民工”，而農(nóng)村沒有年輕人，只有40歲以上的農(nóng)民與小孩。相比其他一些國家城市化快于工業(yè)化、存在城市貧民窟的情況，那里人們生活在非人道的條件之下，但是他們不會再“退出”了，30歲以后，40歲以后，50歲以后……他們?nèi)匀辉诔鞘袑ふ夜ぷ鳎挥羞@些人也都獲得了就業(yè)，工資水平才會明顯上漲。
他強調(diào)，這不說明我國的人口紅利已經(jīng)用完，不說明我國的工業(yè)化已經(jīng)完成，也不說明我國的勞動力已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移完了、已經(jīng)到了“劉易斯拐點”，而只是說明我國的城市化進程慢于工業(yè)化進程。
究其原因，他認為主要是中國沒有積極推進城市化，特別是人的城市化、農(nóng)民市民化，沒有提供基本的社會保障使其在城市安居樂業(yè)，“即使是水平比較低的社保、醫(yī)保、住房保障、就業(yè)保障，但只要有，就能讓他們在城市里待下來，不脫離城市的勞動力供給大軍”。
“對于中國來說，這既是特點也是問題，需要從國家政策到地方政策進行改進，以加快推進農(nóng)民市民化，最終完成中國的工業(yè)化進程、完成農(nóng)民轉(zhuǎn)移進?程。”
加快基礎設施建設，以城市化促進工業(yè)化
樊綱提出，過去三十年，我們一直以工業(yè)化帶動城市化，今后三十年要以城市化促進工業(yè)化。他的理由是：城市化不僅增加投入，增加基礎設施、公共設施建設，而且關系到下一階段城市化進程中人的問題、勞動力的問題、農(nóng)民市民化、就業(yè)轉(zhuǎn)移等問題，這既是保障我們以需求支撐增長，同時也是保證我們有足夠的勞動力來支持增長的客觀需要。
有觀點認為農(nóng)民工技術水平低，不符合城市發(fā)展的需要，樊綱認為這是不對的。他說，“只有完成這部分農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，中國的社會才會更加平等，我們才算完成了工業(yè)化進程。也只有這樣，工資水平才能系統(tǒng)性提高，才能縮小收入差距。現(xiàn)在的關鍵是要想方設法把這部分農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，在較低的就業(yè)水平基礎上，創(chuàng)造出讓他們真正加入就業(yè)大軍的條件和環(huán)境。”
他建議，一方面城市要留住年輕的打工者；另一方面，要將原來“人出來找工作”變?yōu)椤坝酶嗟墓ぷ鱽碚胰恕保切┠挲g稍大的農(nóng)民進入城市。
那么，是什么工作呢？怎么創(chuàng)造這種工作呢？樊綱的回答是：通過基礎設施的改善，推進中部地區(qū)的工業(yè)化進程，使中部地區(qū)也像沿海地區(qū)一樣發(fā)展出更多的工業(yè)，形成大規(guī)模的城市服務業(yè)。
他解釋說，我國沿海地區(qū)面積小，人口密度大。如果人口繼續(xù)增加，成本也會提高。那么，是將這部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其它國家沿海地區(qū)，還是轉(zhuǎn)移到我國的中西部地區(qū)，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)，完成勞動力轉(zhuǎn)移的過程？當然，我們希望是后者，而這就關系到基礎設施的建設。從另一方面看，中國的基礎設施有很大的公共性和外部性，本身相對低廉的運輸條件就是確保我國工業(yè)化進程能夠完成的一個重要條件。如果在長江地區(qū)和中部地區(qū)繼續(xù)通過增加公共投入發(fā)展基礎設施，不僅會降低中部地區(qū)的交通成本，還會讓中部在發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市上有很大的潛力。
“這樣的發(fā)展會使中國經(jīng)濟更加平衡，使中國創(chuàng)造就業(yè)的空間更大，使工作崗位離還沒轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民更近，而這樣的工業(yè)化、城市化進程也是改變中國經(jīng)濟地理格局的一種大趨勢！我覺得這可能對解決中部地區(qū)城市化滯后等問題具有重要意義。”
采訪中，樊綱還談到了當前我國基礎設施建設中存在的問題。他說：“最大的問題就是城市管理缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，各個部門各自為政，即使一個系統(tǒng)內(nèi)部也常出現(xiàn)不好協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，這就造成基礎設施建設往往不配套，道路‘開拉鏈’比比皆是。”
“要知道，城市建設是一個系統(tǒng)工程，各個環(huán)節(jié)相互依存、相互影響。”他舉例說，道路鋪好后，周邊的規(guī)劃、行駛方向設置、紅綠燈設置都很有學問，而我們?nèi)狈ι钊氲难芯俊Ｋ裕緛聿欢萝嚨牡貐^(qū)，發(fā)展過程中因為不斷出現(xiàn)的住宅小區(qū)，車流人流的日益密集，開始擁堵。
“另外，硬件建完之后，軟件怎么配套、管理？公共交通與私人交通怎么協(xié)調(diào)？取暖、上下水如何保障？突發(fā)事件如何處理？等等這些都要求整個城市的布局系統(tǒng)管理。”
在樊綱看來，這雖然是我國在發(fā)展中尋找均衡點的過程，也成為了目前城市化過程中的一大瓶頸，并且這種沒有統(tǒng)一的規(guī)劃導致農(nóng)民進城后，沒有公共服務供給，沒有基礎設施服務，仍然生活在私人供給的狀態(tài)下。“最典型的就是廣東的一些村鎮(zhèn)，幾十萬人還像在農(nóng)村一樣。”
他直言，這已經(jīng)成為我國“半城市化”的一個表現(xiàn)，應該與二元戶籍制度造成的農(nóng)民一條腿進城、另一條腿還被農(nóng)業(yè)戶籍拽著的“半城市化”引起同樣的重視。
作為中國綜合開發(fā)研究院的院長，他透露，今年研究院將圍繞中國城市化基礎設施建設和城市管理這一研究主題，從不同的系統(tǒng)性角度對各種公共政策進行研究。
制定國家規(guī)劃，提高城市化質(zhì)量
30多年的改革開放，是我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的過程，我國GDP以年均10%的速度增長，城市化率以每年近1個百分點提高。截至2009年底，我國的城市化率已達46.6%，然而，城市化帶來的也不全是驚喜和幸福，“半城市化”、城市病等等問題正在成為阻礙中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的瓶頸。
那么，面對未來二三十年仍將處在城市化快速發(fā)展時期的中國來說，如何在取得速度的同時提高其質(zhì)量呢？樊綱認為，最迫切的是要制定國家層面的城市化規(guī)劃，另一方面，要建設中國的城市化質(zhì)量評估體系。
他說，城市化的目的是實現(xiàn)規(guī)模效應，優(yōu)勢在于產(chǎn)業(yè)和人口的集中，集約有效利用有限資源，包括有效利用基礎設施。上個世紀80、90年代大力發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以都倒閉了，就是因為分散的工業(yè)基礎設施費用太高。城市化的好處就是在一定的投入上，有大量的人口，大量的企業(yè)能利用這些基礎設施。但不是所有地區(qū)的所有小城市都要發(fā)展。比如西部地區(qū)一些人口流出的地方，計劃當中就不應該有大的基礎設施投入，否則會導致大量的“鬼城”出現(xiàn)。
另外，城市化是公共品，是一個公共發(fā)展條件，恰恰需要政府來規(guī)劃，我們現(xiàn)在有區(qū)域布局，卻沒有統(tǒng)一的城市化規(guī)劃，如果城市化遍地開花的話，不僅造成大量資源浪費，還會重蹈韓國“新農(nóng)村建成之日就是農(nóng)民走光之時”的覆轍。
他提醒，“幻想農(nóng)民在低收入之下留在農(nóng)村過艱苦生活是不現(xiàn)實的，也許老一代還有可能，但新一代多數(shù)是要出來的，只有絕大多數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村了，剩下的那部分農(nóng)民收入才能提高。因為耕地擴大，才能發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，新的技術才能更好地應用，農(nóng)業(yè)才能發(fā)展，那么多人集中在小塊土地上經(jīng)營，怎么能搞好農(nóng)業(yè)？韓國、日本都曾經(jīng)想阻擋農(nóng)民進城，但農(nóng)民還在繼續(xù)進城。”
“所以，建設國家層面的城市化規(guī)劃，研究人口流動、就業(yè)和經(jīng)濟增長的趨勢，在一個區(qū)域范圍內(nèi)，考慮通過集約、集中來樹立優(yōu)勢，可以避免城市化遍地開花、撒胡椒面一樣地發(fā)展，也有利于提高城市化的質(zhì)量。”
就中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會將開展城市化質(zhì)量評估體系的建設，樊綱建議，需要對具體的定性與定量評價指標集思廣益。“比如，將基礎設施投入或者是平均每單位基礎設施建設創(chuàng)造就業(yè)的比率作為定量指標，可以解決投入多卻不創(chuàng)造就業(yè)的問題，也可以解決基礎設施利用率低的問題。類似這樣的指標需要廣泛的討論。”
“公共服務雙軌制”加速農(nóng)民市民化進程
作為我國著名的經(jīng)濟學家，樊綱一直深入關注基本層面和趨勢性的問題。早在1995年，他就提出要防止經(jīng)濟進一步下滑，應采取啟動內(nèi)需的政策。2003年，樊綱是最早對中國經(jīng)濟過熱發(fā)出預警的經(jīng)濟學家之一……那么，對于城市化下一階段的重點，樊綱會有怎樣的見解呢？
“我認為，農(nóng)民市民化將是下一階段我國城市化的核心問題。”然而，對于目前地方統(tǒng)一取消戶籍和控制性放開戶籍推進農(nóng)民市民化的兩種路徑，他卻并不十分認可。
“統(tǒng)一取消戶籍，讓農(nóng)民全部變成城市戶籍，問題一下子解決了，而且是從法律制度上解決，當然很好，但政府能不能提供那么多的公共服務值得商榷。至少財政上有問題，這是現(xiàn)實。或許有的地方財政收入很好，農(nóng)民工量不大，可以實現(xiàn)。但像深圳這樣300萬戶籍人口、800萬外來人口的城市，能一下實現(xiàn)一視同仁嗎？”
樊綱直言，“由于享受教育、醫(yī)療等一系列水平很高的公共服務，這些城市戶籍人口可以算是‘城市貴族’。如果800萬外來人口也享受同水平的公共服務，肯定實現(xiàn)不了。”
而對于一些地方采取控制性放開戶籍人口，如一年放開2萬人口的戶籍，并附加就業(yè)、住房等各種各樣的條件，他反問：“這樣的進度何時才能實現(xiàn)800萬人的城市化？”
鑒于這兩種辦法的局限性，樊綱建議雙軌制、低水平覆蓋不失為解決之道。“就是說，原來市民的公共服務保持不變，對非戶籍常住人口提供公共服務，水平可以相對低一點，公共服務可以一項一項逐步提供，先解決最緊迫的問題。”
比如，對于二三十歲的農(nóng)民工，最緊迫的問題可能是孩子的教育，城市就先提供最基礎的保障性教育。當然，對于更多人來說，要讓他們在城市留下還要有社保、醫(yī)療、住房等等，并且要做到全國統(tǒng)籌，以便于人們流動時轉(zhuǎn)移，然后逐步擴大到醫(yī)療，失業(yè)保險，貧困保險等領域。
在樊綱看來，用雙軌制過渡的方法比較現(xiàn)實，對于多數(shù)地區(qū)來講，能夠加快城市化進程，加快農(nóng)民市民化的進程。并且逐年不斷提高有利于減少貧富差距，吸引更多的農(nóng)民進入城?市。
“只有當城市里新的社保制度能夠替代農(nóng)村社保制度，城市提供的服務比農(nóng)村還多的時候，才能吸引農(nóng)民從農(nóng)村出來，我國的土地制度才能破解。”樊綱如是說。
