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2024年11月24日
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近日，國務院發布《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，全面部署統籌城鄉義務教育資源均衡配置。通知要求從2016年春季開始，義務教育經費保障機制將實現城鄉統一，實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶，錢隨人走。
對于城市的新移民來說，子女上學難是進城后面臨的最大困難。地方政府為什么不歡迎非戶籍人口子女在本地入學？一方面是城市主官守舊的觀念，認為這會造成人口過多地涌入；另一方面，接納非戶籍兒童在本地入學確實會增加財政支出，尤其是低收入家庭，他們既不納稅，也不繳社保，對城市的直接貢獻小，接納其子女入學的凈收益為負，客觀上成為城市拒絕外來人口子女入學的借口。
按照教育部官員的解釋，就是“今后人到哪里，錢就到哪里”，無疑可以增加人口流入地的轉移支付收入，如果中央對人口流入地進行足夠多的義務教育經費轉移支付，那么地方政府拒絕外來人口的動力無疑大大減弱。
設想雖好，但實施起來，效果可能未必如愿。首先，義務教育經費包括三部分：教師工資、硬件投入和公用經費等，公用經費只是義務教育經費中很小的一部分。2011年的數據顯示，北京、上海、江蘇、河北的小學的生均教育經費分別為18494元、17398元、8479元、4233元，而生均公用經費基準定額為中西部600元、東部650元，哪怕按生均教育經費最低的河北來計算，公用經費也僅占15%(按2015年數據計算，會更低)。
公用經費在義務教育經費中的占比過低，使得公用經費可攜帶的政策不足以激勵地方政府。對于地方政府來說，硬件投入(校舍擴建、設施配備)和教師工資才是教育經費支出的大頭，中央不補貼這些錢，城市義務教育頻現的“大班額”就無法解決，這也是目前戶籍人口反對非戶籍人口子女在居住地接受義務教育的原因：教育支出不擴張，外地人口子女的涌入會降低政府對戶籍人口子女的生均教育投入。
生均公用經費可攜帶作用不大的另一個原因是義務教育在區域間的差距。以河北和北京為例，北京小學的生均教育經費是河北的4.4倍，北京相比西部省份的貧困地區肯定更為懸殊。目前人口的流動趨勢也是從中西部流向東部，從河北等次發達地區流向京滬等發達城市。顯然，中央補貼的那點生均公用經費很難觸動東部的地方政府，如果中央大幅提高補貼，向東部看齊，一方面中央的財力未必允許，另一方面，也不符合義務教育經費主要由地方政府籌資的慣例：中央投入占比過高最終會造成全國性的義務教育經費水平的下滑。
既然如此，中央政府該如何解決非戶籍人口子女的義務教育呢？包括義務教育、社保(稅收支持的社保第一支柱)等在內的一般轉移支付當然是非常重要的工具。目前中央對地方的一般轉移支付的計算方式主要考慮戶籍人口數，人口流入地政府的資金不足，而轉移支付中的大頭主要考慮各省的財稅收入，多繳多移，少繳少轉，并沒有起到“劫富濟貧”這一全國公共服務均等化的目標。教育經費可攜帶應該是轉移支付改革的起點，應該迅速延伸到義務教育經費的其他部分、社保等領域。
其次，我們必須要看到，在保障非戶籍人口在本地享受公共服務權利方面，財政體制安排只能起到輔助性作用，更基礎的還在其他領域。以深圳為例，深圳是非戶籍人口規模遠超過戶籍人口的城市，2011年深圳區級人大換屆選舉產生的1368名區級人大代表中，僅有60余名代表是非深戶籍，同樣的現象也出現在中國絕大多數城市和各級地方人大。要想讓非戶籍人口可以在城市里和戶籍人口擁有同樣的權利，邁出這一步至關重要。
