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2024年11月24日
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中央新近發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合實(shí)施方案》給農(nóng)村宅基地制度改革指出了一個(gè)探索方向。
文件指出，宅基地制度改革的基本思路是，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，以改革精神探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。按這個(gè)改革方案，將來農(nóng)村宅基地分配或使用的基本制度將會(huì)發(fā)生變化，但究竟變到什么程度還不明確;方案允許人們“探索”。
要真正探索出一條比較好的農(nóng)村宅基地制度改革之路，先需要對(duì)相關(guān)問題有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。
上世紀(jì)50年代，中國推行農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)民攜耕地等生產(chǎn)資料加入了合作社，但農(nóng)民的住房用地并沒有入社。改革開放初期出臺(tái)的一些法規(guī)，又規(guī)定包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地，也是集體土地。此后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民住房建設(shè)，原則上是按需要得到宅基地。隨著農(nóng)村人口增加，新增農(nóng)民家庭陸續(xù)有了建房宅基地。土地管理的一系列法規(guī)出臺(tái)以后，各地農(nóng)村宅基地不再按農(nóng)民需要?jiǎng)澏ǎ聦?shí)上實(shí)行了宅基地供應(yīng)的指標(biāo)管理，各地還限制了每戶農(nóng)民家庭的宅基地面積。
再后來在各地城市化高歌猛進(jìn)的情況下，地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，便盡可能給農(nóng)民少分配宅基地，有的地方甚至多年沒有宅基地審批。在這個(gè)背景下，違法建房的現(xiàn)象十分普遍。在城市化水平很高的地方，宅基地也真的沒有了來源，于是，“握手樓”便遍地開花。這個(gè)演化過程表明，建立在所謂集體公有制基礎(chǔ)上的無償供應(yīng)宅基地的路越來越走不下去了。
這個(gè)路本來就荒唐。住房(包括承載住房的土地)的主要經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不是公共品。如果把住房當(dāng)做公共品，哪一個(gè)社會(huì)都不能承受。“居者有其屋”這樣一個(gè)公共命題，只能在較小范圍里成立，滿足極低收入人群的需要。住房的建筑體與承載建筑體的土地，這二者不能分離。在特別地段，土地的價(jià)格會(huì)很高，更不能當(dāng)做公共品來供應(yīng)，否則，土地資源配置就喪失效率，形成浪費(fèi)。所以，作為一種競爭性財(cái)物，住房必須基本按照市場競爭有償原則取得。國家可以對(duì)這個(gè)市場進(jìn)行規(guī)范，但市場發(fā)揮決定性作用的基本規(guī)則不能取消。按這個(gè)思路，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度必須廢除。
改革的目標(biāo)是一回事，操作是另一回事。我以為，今后的農(nóng)村宅基地制度改革的具體操作，可以考慮以下幾點(diǎn)。
對(duì)于合作化前已經(jīng)存在的農(nóng)村老宅所用的宅基地，以及由老宅所置換的新宅所用的宅基地，應(yīng)視作農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)，不予收取費(fèi)用。這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)可以繼承。而合作化以后新劃的宅基地，可以按照一個(gè)時(shí)間序列，一次性收取對(duì)價(jià)不等的費(fèi)用，以使農(nóng)民獲得永久性財(cái)產(chǎn)權(quán)。費(fèi)用不宜太高，且應(yīng)考慮地理位置的差異及面積大小。對(duì)于不能繳納費(fèi)用的農(nóng)戶，不應(yīng)強(qiáng)制收取，更不應(yīng)妨礙農(nóng)民正常居住;政府可在農(nóng)戶住房被繼承時(shí)，做一個(gè)價(jià)值切割和分配，以抵補(bǔ)欠費(fèi)。
對(duì)于違法占有土地建筑的房屋，如果不大影響公共環(huán)境可以予以確認(rèn)，但應(yīng)接受處罰。處罰的費(fèi)率也應(yīng)考慮所占土地的面積及地理位置。
應(yīng)設(shè)定新的農(nóng)村宅基地制度實(shí)施的一個(gè)時(shí)點(diǎn)，在此時(shí)點(diǎn)以后一律不再無償劃撥宅基地。對(duì)于歷史欠賬，政府或集體又不能補(bǔ)劃土地的情形，可考慮由政府或集體收購農(nóng)戶的“索取權(quán)”。這個(gè)辦法有的地方實(shí)行以后，效果不錯(cuò)。
以上新制度實(shí)施后，農(nóng)戶的住房(包括其依憑的土地)可以進(jìn)入市場交易，使農(nóng)民獲得真正的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍的改革愿望。市場交易范圍大小等問題，例如能不能賣給城里人，需要配套性制度安排來應(yīng)對(duì)，這里難以具體陳述，但改革的長遠(yuǎn)方向是有秩序地全面市場化，則當(dāng)屬無疑。
