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2024年11月24日
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本期顧問:郭光磊
人物簡介：北京市農村經濟研究中心黨組書記、主任
提問1：有觀點認為，造成我國耕地資源匱乏的一個重要因素就是農村建設用地的粗放利用。您是否同意這個說法？
郭光磊：造成我國耕地資源匱乏的原因是多方面的，既有自然因素也有人為因素。首先，山區多、平原少的地形特征是導致耕地資源匱乏最根本的自然限制因素。我國地形地貌復雜多樣，山區面積廣闊，占全國國土總面積的三分之二，包括山地、丘陵和比較崎嶇的高原。山區地形崎嶇，土壤肥力等資源條件較差，不適于耕種。適合開墾為耕地的平原區面積小，僅占12%，且主要分布于我國經濟發達的東部地區。其次，自然災害的損毀、生態退耕、閑置拋荒、粗放型農業經濟造成的耕地浪費，也是造成耕地資源短缺的重要原因。再次，隨著我國城市化進程的快速推進，城市用地擴張也占用了近郊大量的土地，主要是耕地。
農村建設用地的粗放利用是不容忽視的事實。與城市建設用地相比，農村建設用地利用缺少系統的規劃和有效的監管，造成宅基地和產業用地分布散亂，違法占地特別是占用耕地現象嚴重，土地利用粗放，導致人口、資源、環境矛盾日趨尖銳。以北京市為例，上世紀80年代為發展村集體經濟，各村“村自為戰”，在村里選擇沿路的、地塊平整的土地建工業大院，發展了大量“小散低”的企業，形成了“村村點火、戶戶冒煙”的發展格局。這些企業用地多數沒有合法的手續，亂圈亂占、未批先建、少批多占等現象普遍存在，既浪費了耕地資源，也沒有給農民帶來應有的收益。針對這一現狀，迫切需要通過農村建設用地資源的集約利用，改變土地粗放利用方式，實現農村集體建設用地的有序開發，改善農村社會環境，促進農民增收。
提問2：農村建設用地要達到集約利用亟須解決哪些問題？
郭光磊：農村建設用地可分為兩大類，一類是宅基地，一類是集體經營性建設用地，也就是通常說的工業大院。宅基地對農民來說具有重要的意義，是農民“安身立命”的最后一道保障，當前條件下不適合對宅基地進行大規模的遷并，在農村社會保障體系發育完善的前提下，可適當探索宅基地集約利用和有償退出機制。近期應以農村經營性建設用地為切入點，以鄉鎮統籌發展為抓手，推進農村建設用地的集約利用。
在此過程中，亟須處理好以下幾方面的問題：一是明確集體經濟組織是農村集體建設用地集約利用主體。建立健全集體經濟組織法律體系，賦予集體經濟組織合理的法人地位。二是統籌利用農村建設用地。推進土地確權頒證工作，實現集體土地與國有土地同地同權同價。打破村與村之間的發展壁壘，借助“三規合一”，科學規劃、統籌協調鎮域甚至區縣范圍內的建設用地資源，將建設用地資源集中到級差地租高的區域，實現規模效益。三是為農村建設用地集約利用提供有力的資金支持。目前集體經濟組織多以地租收入為主要經濟來源，資金實力不足，需要拓寬資金來源，形成多元化資金保障模式。四是探索與農村資源稟賦相適應的產業發展方向。改變當前農村企業“小散低”、同質化嚴重的發展現狀，根據村莊的資源條件，依托農村產權交易所搭建市場化的招商平臺，引入休閑農業、都市農業、設施農業等高端農業產業。五是建立合理的收益分配機制。在國家、集體、企業和農民之間合理分配集體土地集約利用增值收益，保障農民權益并實現農民增收。
提問3：要實現集體土地集約利用，資金是關鍵，您認為應如何解決農村集體土地開發資金問題？
郭光磊：通過搭建多元化融資平臺，解決集體土地開發資金問題。一是實現集體土地上房屋的抵押融資。推進土地確權頒證工作，確立農民對集體土地的所有權和使用權；建立三權分離的土地使用制度，實現集體土地“房地分離”，允許集體土地上的房屋以未來預期收益進行抵押融資。二是政府投資支持啟動資金和配套設施建設。加強農村信貸支持力度。由財政撥款成立專項資金，解決集體建設用地上的基礎設施和公共服務配套建設問題，實現城鄉基本公共服務設施均等化。三是培育集體經濟組織的經濟功能。開展農村內部資金互助，由鄉里組織成立小額貸款公司，調動農村閑置資金。這樣做既解決了富裕村資金利用效率低的問題，又解決了資源條件一般的村貸款難的問題。四是有條件地允許社會資本進入農村。在保證農民對集體土地所有權的基礎上，社會資本以資金入股方式與集體經濟組織合作開發集體土地，獲得集體土地上房屋的所有權。五是綜合運用各項資金扶持政策。農村集體建設用地集約利用項目屬于土地綜合整治項目，可爭取土地整治專項資金、產業結構調整資金、棚戶區改造資金、生態補償資金、片林建設資金等現有多項資金的支持。六是政府出臺稅費減免等政策。對集體經濟組織通過土地集約利用獲得的收益過程中涉及的相關稅費給予減免或優惠。
提問4：在集體土地集約利用的過程中，如何讓利于民，保證農民的利益？
郭光磊：集體土地集約利用必須以切實保障廣大農民的合法權益為前提，實現農民增收。一是確保農民和集體經濟組織是集體土地集約利用的主體。明確農民是集體土地集約利用的受益主體，各村集體經濟組織成員作為集體建設用地所有權主體享受土地集約利用收益；組建鄉聯社作為集體土地的產權主體，各村集體經濟組織以集體土地使用權入股，將各村的集體土地使用權證變更到鄉聯社；社會投資企業僅獲得集體土地經營權和地上物的所有權。二是制定合理的收益分配制度。在政府、社會投資企業、集體和農民之間確定合理的收益分配關系。社會投資企業獲得市場合理利潤，投資企業與聯營公司以協議方式分享經營收益，聯營公司內部根據各村股權比例分配收益，實現地利共享。三是讓農民參與集體土地開發經營。開展培訓，提高農民對集體土地集約利用的了解和重視程度。依法履行民主程序，在集體土地集約利用過程中的集體土地使用權變更等環節，召開村集體經濟股東代表大會和社員代表大會，必要時召開各級人民代表大會，形成民主決議。四是加強土地集約利用的監督。鄉聯社建立完善的董事會和監事會制度，獨立行使決策權和監督權，確保集體經濟組織成員對集體土地集約利用行為實行有效監督。同時，發揮農村經管部門的作用，加強對集體土地經營開發、收益分配等環節的監管。
