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2024年11月22日
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人物簡介：喬潤令，1956年生，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任、副研究員，中國小城鎮及城鎮化研究專家，長期致力于中國小城鎮和城鎮化的實證研究和政策研究，曾主持并參與多項部委及國際合作項目課題，曾參與中央有關小城鎮發展、農民工問題、城鎮化的文件研究與“十一五”規劃研究，著有專著《山西民俗與山西人》、《中國小康社會論》、《黃土高原與可持續發展》、《經濟全球化與國家整體發展》等。
農村土地問題是城市化發展中最為棘手的問題之一，也是最受社會各界關注的焦點之一。2015年2月27日出臺的《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》，再一次將農村土地改革推向風口浪尖。7月，又有消息稱，33個試點區域關于農村土地改革的實施方案已獲批復，這意味著廣受關注的農村土地改革試點工作進入全面啟動階段。針對農村土地這一城市化背景下備受矚目又眾說紛紜的領域，《城市化》雜志記者專訪了國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令，希望這位城市化領域實證與政策研究專家的見解，可以為我們撥開迷霧、打開天窗。
《城市化》：伴隨城市化進程加快，農用地棄耕、宅基地閑置等農村土地資源浪費現象日益突出，對此您有怎樣的看法？
喬潤令：農用地閑置與包括宅基地在內的建設用地閑置應當區別看待，二者有不同屬性。
首先，我不認為農用地閑置是多大的問題。原因是：第一，農用地棄耕并不是普遍現象，而且在常規情況下，土地原本就應該休耕。在歐美國家，土地每種兩三年就要休耕一次，類似于我們的“休漁”，如果不間斷地撈，短期內把魚都撈上來，很難長期有產出，所以土地——特別是農地，一定要休耕。我們國家人口眾多，需要的糧食也多，人多地少的國情致使我國的土地從來沒有休耕過。農地不見得每年都要休耕，但是只有通過休耕才能增強地力。在這樣的背景下判斷農地棄耕——也類似于休耕，我覺得是一件好事，因為它為土地留出了恢復地力的空間；第二，農民為什么棄耕？因為種地收入少，僅靠農業生產難以提高農民的生活水平。農民這樣選擇是沒有錯的。為什么城里人不去做又苦又臟收入又少的工作？為什么農民一旦做出增加收入的選擇，人們就要提出質疑？這是沒有道理的。
其次，農村建設用地的浪費確實很嚴重。農村建設用地以宅基地為主，國土部等相關部門都曾發表統計數據，農村宅基地閑置數量驚人，空心村問題也格外突出——很多村莊青壯年勞動力進城，致使村莊變成“空心村”。農村宅基地浪費有以下幾個特點：第一，宅基地非法亂占，占地面積大；第二，多處占房；第三，占而不用。這些問題都是亟待解決的。
《城市化》：現在有沒有探索出解決農村宅基地閑置問題的有效途徑？
喬潤令：第一，空心村、宅基地閑置等問題的出現，與我們的現行制度有關系。首先，宅基地是集體經濟組織成員白得的，不需要繳納費用，這是我們制度上的規定，即只要是該村的成員，就有權利免費拿到一塊地；其次，沒有建立有償退出機制，即村民拿到地、蓋完房后，退出時沒有一個價格指示，根據現行制度，如果村民離開村莊，從農村戶口轉為城市戶口，這塊土地就要被村集體免費收回，所以村民不愿意轉戶口，即使宅基地空置著也不愿意退還給村集體，這樣就形成了很多村民進城買了一套房、農村還留著一套房的現象。現在有很多大學生，離開農村到城市上學后，家里仍然有他的宅基地；大量農民進城打工，致使村莊變成空心村的原因也在這里。
第二，國土部曾出臺相關政策，通過政府主導的城鄉建設用地置換的途徑，用土地整理的方法將農村建設用地轉換成城市建設用地，使農民集中居住，也就是“農民上樓”。其中也存在一些問題：其一，農民上樓后的生活成本要比上樓前提高30%左右：在村莊宅院中居住時，水電都是不必花錢的，也沒有物業費、衛生費、停車費等額外支出，農民在自己的庭院中還可以養雞、養羊、養豬、種菜等，基本可以保障自身的副食品供應，還能補貼家用；上樓后，農民首先要支付一筆買樓的費用，其次還要付出遠高于維護平房成本的樓房維護成本。以冬天取暖為例，在平房中只需生一個火爐就可以便宜地過冬，在樓房中則需要每年交納供暖費——支出變多了，原來的庭院經濟沒有了，所以很多農民不愿意上樓；其二，農民上樓后，原來的宅基地價值升值的部分被政府拿走了，也就是說，農民雖然愿意上樓，但是因為政府給予的拆遷補貼太少，不能滿足他們的要求，所以農民不愿意搬，因而產生了很多釘子戶。
我認為，要想解決農村宅基地閑置問題，必須要在政策層面做出改變，關鍵在于建立宅基地有償退出機制：如果賦予農村宅基地價值，使宅基地可以自由買賣，問題就容易解決了——誰出價高農民就賣給誰，不僅可以使農民獲得更高收益，而且提高了農村土地的利用效率。但是如果這樣做，又會有問題出現——農村宅基地賣給誰？
根據現行制度，包括宅基地在內的農村集體建設用地是不能賣給城里人的，只能賣給集體經濟組織成員，即本村村民，但是賣給村民很難賣出好價格——村民們不可能再出高價買一塊自己已經免費獲得的土地。按照市場原則，宅基地只有賣給城里人、開發商，農民才能獲得更高收益。這樣一來，就有大量的城里人、開發商到農村買地。城里人購買農民的宅基地有什么用途？必然是將它當作二套住房、三套住房，他們不可能長期在這里居住。這時，問題的死結就會出現：城里人、開發商大量收購農村的閑置住房，不僅將從整體上抬高農村宅基地的價格，而且將使農民后代面臨無地可分的境況——宅基地入市風險過高，它造成的問題遠比解決的問題多，所以目前國家制度嚴禁農村宅基地入市，2月27日出臺的《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》放開的也只是集體經營性建設用地入市。
《城市化》：如今有相當多的村集體并沒有通過國家征地途徑改變土地屬性，而是自行開發村莊土地發展第二、第三產業，您認為這種方法可行嗎？
喬潤令：北京溫都水城便是村莊自行開發土地的例子，現在這個地方面臨一個很大的困境：想上市而不能，遭遇政策、法律等方面的掣肘，原因是村莊不通過國家征地，自行開發建起的房子是“小產權房”，國家不承認這些房子有產權。
小產權與大產權的區別在哪里？農村集體建設用地轉為國有建設用地時，政府可以得到一筆很大的土地增值的收入，這筆收入被稱為“土地出讓金”。村莊自行開發的小產權房并沒有使政府獲得“土地出讓金”，這筆增值收入它自己賺了。所以，第一，小產權房要比大產權房便宜得多，因為它沒有支出這筆費用；第二，政府因為沒有得到這筆費用，所以不承認小產權房的交易是合法的。
如果補交相應的稅和費，小產權房是否便能合法化，擁有與大產權房同等的權利和交易資格？溫都水城便有過類似的設想：通過補交相應的稅費，使小產權變成大產權，整個村莊的土地就會變得有價值，可以對土地進行估價，將其打包成資產上市。而在具體執行中，溫都水城卻遇到了一個棘手的難題：按照什么價格補交？按照20年前開發時的價格補與按照現在的價格補，二者之間的差別有兩三百倍之多。政府必然要求按照現在的價格補，因為補交完稅費后，這片土地可以按照現在的價格賣；溫都水城卻不這樣想，如果按照現在的價格補，即使把整個村莊的房子全賣掉也不見得能補得起——值錢的不是房子，而是房子下面的土地。我們曾專門研究過這個案例，按照現在的補交水平，這個地區三四十畝土地要補交幾個億，溫都水城開發出來的土地又何止三四十畝？兩種補交辦法之間的差距太大了，政府和地方根本談不攏，所以問題始終無法解決。
小產權房要轉正，剛才提到的“土地出讓金”僅僅是各種稅費中的一部分，剩下的還有七種稅、四種費，所以為什么現在房地產價格居高不下？因為有太多稅費交給了政府。溫都水城交不起高昂的稅費，只好始終以小產權身份經營。政府無法使小產權房合法化，不僅因為稅費問題，更重要的原因是，如果承認小產權房合法，對于購買大產權房的人就不公平了——中間涉及的種種利益分配與沖突，不是簡單的一條政策可以解決的。要想解決當下城鄉土地利用中的種種矛盾，最根本的還是要逐步改革制度。
《城市化》：您能否在政策思路方面給予一些可行的建議？
喬潤令：根據現在的政策，國家嚴禁城里人購買農村宅基地，宅基地賣給本村村民又難賣出高價，所以如果試行宅基地入市，可以劃區域地賣給農民，比如宅基地可在省（市）內流通，同省不同村的村民可以購買別村的宅基地等。這樣做有利也有弊：益處是，更大的流通平臺使土地可能賣出遠高于本村平臺的價格，保證了農民收益；弊端在于，相鄰的幾塊地，如果主人分別姓王、姓孫或姓李，這種插花地的整合利用難度會遠大于整塊土地歸同村同姓所有的難度。
在各地已有的探索實踐中，重慶“地票”模式在保留了上述益處的同時，有效避開了土地全市流轉可能導致的弊端——“地票”把土地證券化，購買兩畝地的“地票”意思并不是購買了這塊地，而是購買了兩畝地的指標，“地票”和地塊不掛鉤，和地塊的面積掛鉤，“地票”所代表的指標可以整合起來用在同一個地方。以北京為例，假設北京流轉了五個村的1000畝土地指標，五個村分布在通州、大興、昌平、懷柔等不同的區縣，這1000畝指標可以用在同一個地方，比如用在北京最需要開發的唐家嶺發展工業，把唐家嶺的農田變成工業園，通州、大興、昌平、懷柔等地零散分布的建設用地則被復墾成農田，雙方總量都不變，這樣原本散碎無價值的土地就可以發揮更大的作用。
對于土地制度改革，很多地區已經摸索出了適合自己的模式，在重慶“地票”模式以外，還有浙江嘉興的“兩分兩換”、天津的宅基地換房、河南新鄉的統籌城鄉建設農村新社區等，這些都是有全國影響力的改革模式。至于制度改革，政府也已經在探索，但是事情不可能一蹴而就，尤其是農村土地問題本身情況復雜、涉及面又大，因此社會各界也都在等待有較強可操作性的文件出臺。
