控制地方債的關鍵是建立償還機制
時間：2015-09-01 10:20:22
來源：紅網 作者：譚浩俊
十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日表決通過了全國人大常委會關于批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的決議。根據該議案，2015年中國地方政府債務限額鎖定16萬億元人民幣，預計債務率為86%。（8月30日中國經濟網）
在地方已經債務累累、負擔沉重、風險集聚的情況下，建立債務總額控制機制，限定地方債務最高限額，是完全必要的，也是符合當前地方債務實際的。否則，任憑地方擴大債務，總有一天會爆發全局性風險，給國民經濟和社會發展帶來災難性沖擊。
但是，如何控制債務總額，如何才能不讓地方政府繼續明里暗里地擴大債務，決不是依靠債務限額就能達到目的的，而必須多管齊下。其中，如何建立債務償還機制，并把債務償還與債務擴大有機結合起來，才能確保地方債務不繼續擴大，并逐步化解已經形成的風險。
事實也是如此，地方債務能夠在較短的時間內就突破10萬億大關，并繼續快速攀升，很重要的一個原因，就是政府只講負債、不談償還，只知道用負債的方式擴大政績、制造影響，而把償債的責任全部推給后任，且后任也抱著同樣的想法。于是，子孫可用于建設和發展的財力越來越少，需要承擔的債務償還責任則越來越多。債務風險則象接鼓傳花，最終不知道會在誰的手上爆發。
記得上世紀九十年代，以供銷社社員股金為代表的社會集資，曾經讓地方政府背上了沉重的債務包袱，也因此而引發了許多社會不安定因素，圍堵政府、打砸企業、堵塞道路，甚至出現了封堵鐵路、燒毀汽車等方面的現象。后在各級政府的努力下，集資風波被一個個化解，各種集資也最終得到了消化。但是，進入二十一世紀以來，更大的負債行化發生了。所不同的是，九十年代主要以企業負債為主，在企業實在沒有能力償還的情況下，政府才會買單。而現在卻是以政府負債為主，政府直接成了債主。而提供資金者，則主要是銀行。如此一來，政府和銀行也就綁在了一起，只要地方債出現風險，就會立即引發金融風險。
問題在于，盡管地方的債務率已經達到了86%，實際債務狀況可能還要比此嚴重。但是，從地方負債的熱情來看，似乎并沒有得到減弱，很多地區仍在想方設法通過各種平臺、各種途徑、各種渠道進行負債，而銀行等能夠提供資金的機構，也沒有充分認識到政府負債的風險，繼續配合地方政府進行負債。16萬億的限額，意味著地方政府今年只有6000億元的新增債務空間，顯然是不可能滿足地方政府建設的需要的，也是很難不突破的。要想不突破，地方政府一定會通過非正常手段滿足數據需要，實際可能根本不是這么一回事。要知道，訖今為止，真正建立了債務償還機制的地方并不多，更多情況下，都是爛泥蘿卜擦一段吃一段，根本不考慮后果。這也意味著，只要不把控制債務總額與建立償還機制結合起來，要想達到控制總額的目的，難度是相當大的，甚至可以說沒有可能。
我們說，無論是政府還是企業，負債都不可怕，可怕的是只想負債、不想償還。事實上，這樣的做法，帶來的不僅僅是債務規模的擴大，還有社會資源利用率的下降。以信貸資金為例，如果對政府或企業的融資適當控制，而不是任憑其擴大債務規模，就會不斷增強政府或企業的“節支”意識、資金流動意識，就能不斷地提高資金運轉效率和利用率。反之，則會效率越來越低、利用率越來越差。為什么135萬億的廣義貨幣（M2）只能創造美國一半不到的GDP，而美國低于我國的M2，卻能夠創造我國2倍以上的GDP，除了科學技術水平存在差異之外，最主要的還是政府和企業的資金利用率太低、運轉效率太低。
而為了化解眼前的矛盾和風險，在地方到期債務的處理上，財政部通過債務置換的方式，給地方緩沖的機會。但是，這種只救眼前、不救長遠的做法，如果不與債務償還機制相配套，未來怎么辦？子孫怎么辦？就算通貨膨脹能夠讓未來的債務有所壓縮和消化，但從經濟社會發展的全局考慮，也不能以這樣的方式去解決吧。化解債務風險的真正手段，還是要建立債務償還機制，遏制地方政府盲目負債的沖動，從而使債務形成與債務償還形成良性循環。只有這樣，債務風險才能得到有效化解。
眼下，地方為了減少直接負債壓力，紛紛推出了PPP的負債模式，從眼前來看，確實是比較有效的手段。關鍵是，由于地方已經用盡了絕大多數可以利用的資源，特別是水、電、氣等可以進行資產證券化、進行PPP合作等優質資源，早就被地方政府耗盡了。能夠用于PPP的，基本是沒有效益的公益項目、公共事業，也就是說，名為PPP，實為政府直接建設，只是從向銀行負債向社會資本負債，且回報只會高于銀行。那么，從控制政府債務總額的角度來看，壓力還是非常大的。尤其是對通過政府購買或回購服務的地方來說，未來的債務壓力是可想而知的。說到底，還是要有債務償還機制做保證。
所以，在控制債務總額、建立債務最高限額的同時，如何建立債務償還機制，也是必須認真考慮的問題，是債務總額控制能夠達到目的的關鍵。而要做到這一點，就必須將建立債務償還機制上升到法律的層面，對地方政府的行為予以約束和控制。不然，風險極大，而16萬億也好，18萬億也罷，都會是一個擺設。
