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2024年11月24日
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經濟觀察網10日從接近交通部的相關人士獨家獲悉，時隔兩年，《收費公路管理條例》修正案即將重新公開征求意見。該條例將出現重大調整，將現行收取通行費的“政府還貸公路”模式，轉為政府發債修路的“政府債務性公路”模式。上述人士參與了《收費公路管理條例》的修法工作。
隨著地方公路建設經費缺口擴大，上海交通大學中國發展研究院執行院長陳憲呼吁，對于各地將高速公路現行收費期限“適當延長”的做法，如果要上升為國家政策，必須審慎對待，充分討論和研究，而不宜匆忙付諸實施。
政府債務性公路
交通部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任虞明遠向經濟觀察網分析說，從收取通行費的“政府還貸公路”模式，轉為政府發債修路的“政府債務性公路”模式，意味著國家收緊了地方籌集公路建設資金的渠道。地方債發債額度有限，還要把有限的額度用于諸多社會公益性事業，還要接受納入政府全口徑預算，接受地方人大的審核。
“盡管可能遏制地方政府的修路沖動，控制地方的債務風險”，但虞明遠說，發債周期加長后，短期內會對公路建設進度造成影響，中長期會對公路建設速度和規模造成影響。
2013年5月，《收費公路管理條例》修正案首次公開征求意見，將原條例修改為：“省、自治區、直轄市人民政府交通運輸主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款……”這就是俗稱“統貸統還”的“政府還貸公路”模式。虞明遠說，未來占主導地位的是“統借統還”的“政府債務性公路”模式。
具體而言，第一版征求意見稿規定：“對于政府還貸公路的收費標準，應當根據貸款、有償集資款總額、融資成本、償還債務的期限、當地物價指數、收費年限以及交通流量等因素計算確定。”
出路：交通PPP？
為緩解地方公共交通建設資金缺口，新版征求意見稿將首次提出政府和社會資本合作（PPP）模式。今年4月，交通部已發布了《交通基礎設施PPP等模式試點方案》。虞明遠說，PPP模式剛剛啟動，效益好的公路基本建完了，剩下的都是效益不太好的，新增公路的建設成本很高，光靠廣告經營權、服務區經營收入，對社會資本的吸引力有限。
“雖然有一些成功案例，各地也在積極爭取PPP落地，但PPP推廣起來有一定難度”。虞明遠建議，為覆蓋投資成本，滿足合理回報，建議地方政府將沿線地塊配套給社會資本開發，甚至在運營期為其提供財政補貼。
在投資收益方面，2013年版的征求意見稿規定：“經營性公路投資的合理回報率可在上海銀行間同業拆借利率（Shibor）基礎上通過適當上浮的方式確定。具體的上浮幅度在特許經營協議中確定。”但業內人士認為，這一水平的回報率不足以吸引到社會資本。
虞明遠進一步說，過去政府直接從政策性銀行、商業銀行獲得貸款，未來是政府引入社會資本后，由社會資本作為投資方從銀行獲得貸款。
收費之爭
2013年版的征求意見稿曾因“適當延長收費年限”等“兜底條款”，引發各界爭議，最終導致《收費公路管理條例》沉積了兩年。上述接近交通部的相關人士向經濟觀察網獨家披露，這一條款會在新版征求意見稿中作出調整。
2013年版的征求意見稿規定：“經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的，可通過適當延長收費年限等方式予以補償。”
陳憲分析說，“延時收費”可能有三個主要原因，其一，確實存在收費到期，但貸款或債務尚未全部收回，需要延時收費；其二，多年的特許收費權，已經形成既得利益集團，來自于他們的阻擾和抗拒是不難想見的；其三，對于收費期限到達后的相關處置，包括制度安排，公司或機構退出和養護經費收取等，相關主管部門、收費機構和路橋公司都缺乏思想準備和政策準備。
“公平性高于收益性，社會效益高于經濟效益。”虞明遠說，對于中西部、欠發達地區的公益性公路，公路投資價值偏低，而且禁止收取通行費，需要中央政府加大投入，或者由地方政府發債修路。
對于經營性公路，虞明遠說，大方向是通過特許經營權，遏制經營方“暴利”，降低過高的回報率，“一旦超出合理回報率，政府就要獲得回報，用于公共事業，很多國家也是這么做的”。
