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2024年11月24日
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新型城市化是對傳統城市化的揚棄升級。新型城市化的發展過程，本質上是一個以改革創新為驅動力推進城市化健康發展的過程。從實踐來看，寧波既往的城市化有力地推動了現代都市建設，基礎設施大為改善，綜合交通樞紐地位基本確立，城鄉環境面貌明顯提升，城鄉一體化進程加速；但是也暴露出與新型城市化相配套的制度建設落后，仍然存在不少體制機制障礙制約著城市化的健康發展。這需要寧波在探索新型城市化發展道路過程中，進一步解放思想，大刀闊斧地改革創新體制機制，掃除發展的障礙，突破發展的瓶頸。當前，寧波要在行政管理體制、人口管理制度、土地管理制度、生態環境保護制度等方面進行重點突破，通過改革創新來不斷激發新型城市化發展的動力和活力。
一、改革行政管理體制，促進寧波新型城市化發展
新型城市化是以人為核心，強調尊重城市化發展的客觀規律，要讓市場在城市化資源配置中發揮決定性作用，讓政府在城市化進程中發揮引領引導作用。這就需要寧波圍繞“小政府、大社會”“效率高、服務優”的要求，改革行政管理體制。
促進政府、市場與社會關系的理順。制度供給方主動性不夠，需求方力量缺乏，即市場化主體的分散化，是寧波新型城市化發展面臨的一大難題，迫切需要寧波理順政府、市場與社會的關系。一是積極推動政府職能轉變。要切實減少政府對微觀經濟活動的干預，明確政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。二是加強和創新社會管理。要把保障群眾基本公共服務需求作為政府的主要職責，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，從而不斷激發社會組織活力。三是大力引導社會力量參與建設。要創新城市化金融產品，可通過債券融資、股權融資等方式，引導引進社會資本參與城市化發展。在市政公用產品和服務市場領域，切實放寬非公有制企業的進入門檻，允許其進入特許經營領域。
促進各級政府財權與事權的匹配。事權是政府工作的核心，財權、財力在各級政府間的分配，必須以事權的科學劃分為依據。從實踐看，寧波各級政府在財權、事權上存在著一定程度的不匹配，這極易導致城市化推進工作主體不明，甚至推諉扯皮。因此，根據新型城市化的發展要求，建立財權、財力與事權相匹配的機制至關重要。從方向上來，一是進一步界定厘清寧波不同層級政府的事權。事權配置要規范化、法定化，不能隨意轉移。當前，重點是要推進管理中心向區、街道（鄉鎮）下移，向衛星城市和中心鎮進一步下放事權，及時制定具體操作辦法。二是要提高事權、財權的配置效率。將財權與事權的匹配放在優先的位置，把財權作為履行事權的基本依據和基礎。三是要進一步強化對基層政府的財政支持。寧波尤其要加大對公共服務履職能力偏弱的基層政府的支持力度，切實保障和改善民生，突出以人為本的發展理念。
促進規劃、建設與管理的協同協調。新型城市化應當有與之相匹配的城市規劃、建設和管理，寧波在這一方面也有較大的改善空間。在規劃方面，寧波要深化改革，按照“一張藍圖繪到底”的要求，實現“區域全覆蓋，城鄉一張圖”，切實發揮規劃在宏觀調控中的導向作用、市域總體規劃的龍頭作用。要推進“五規合一”工作，強化規劃執行力，要系統解決現行規劃體制下各種規劃各自為政、目標抵觸等問題。在建設和管理上，要嚴格按照規劃要求，著力提升城市建設品質，加快城市功能培育；要做到新城建設與舊城改造協同推進，地上地下設施協同推進，城鄉建設協調推進；要抓好智慧城市建設，充分發揮信息技術在城市管理中的作用。
二、創新土地管理制度，推動寧波新型城市化發展
新型城市化離不開土地支撐，強化土地節約集約利用是新型城市化道路的關鍵內容。寧波城市發展受土地瓶頸制約是客觀存在的事實，“拼土地、拼成本”不是出路，這倒逼著寧波必須加快改革創新，走土地集約化的發展道路，以“畝產論英雄”。
構建土地集約利用體制機制。一是對新上項目用地嚴格把關，優化土地使用結構，強化以用途管制為核心的新型土地管理制度；要加快建立政府引導、規劃管控、多元參與、利益共享的低效用地再開發機制，尤其是要在積極引入市場機制上下功夫，利用經濟杠桿引導、制約用地需求和調節利益分配。二是要構建“畝產論”的導向機制，建議設立“畝產英雄排行榜”，定期在新聞媒體上公布，對高“畝產”企業給予表彰獎勵，對企業新項目可優先供地，對于“畝產”落后的企業，鼓勵其通過技改、“機器換人”等手段提高“畝產”，亦或是“騰籠換鳥”。此外，要加強對閑置土地的治理，可采取征收土地閑置費、收回未利用土地或限批新增項目用地等措施，倒逼企業加快項目進度。
深入推進農村土地制度改革。在土地管理上破解城鄉二元結構，是土地制度創新的關鍵點。各級政府應本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農村集體經濟組織，切實維護集體土地所有者、使用者的合法權利，特別是要保護原土地承包者的利益。此外，寧波要加快探索農村土地承包經營權抵押、擔保功能；探索宅基地跨社置換、有償退出和有償使用機制，有步驟地開展農村住房財產權抵押、擔保、轉讓試點；探索建立城鄉統一的建設用地市場，按照依法、平等、自愿、有償的原則，依托國有建設用地交易市場，建立統一的城鄉建設用地有形交易市場和交易門戶網站，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同權同價。
加快建立永久性農業保護區。加大生態用地，對于提升城市品質有著至關重要的作用。要分步驟有重點地建設永久性農業保護區，建議重點建設鄞南－奉化農業保護區、慈城－河姆渡農業保護區。在農業保護區內應禁止或控制新上工業項目，要最大限度地將優質耕地劃入農業保護區。
三、完善人口管理制度，推進寧波新型城市化發展
從目前看，人口向寧波在內的大城市聚集的趨勢仍將延續。寧波不僅面對著大量外來人口流入的問題，還有本地農業轉移人口市民化的問題。這就需要寧波在準確把握城市人口增長變化的趨勢下，不斷完善人口管理制度，加速人的城市化。
完善流動人口管理與服務制度。據統計，２０１２年寧波的外來暫住人口已達４７５萬人，暫住人口與戶籍人口的數量之比為８２．２３：１００。人的城市化工作任重道遠，與之相配套的流動人口的管理與服務制度也亟待完善。２０１４年我國出臺的《國家新型城鎮化規劃》明確指出，要建立居住證制度，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制；還要健全人口信息管理制度，加強和完善人口統計調查制度，健全人口變動調查制度。這為寧波流動人口管理與服務制度的完善指明了方向。一方面要不斷完善差別化的落戶政策。特別是對于要在中心城區落戶的流動人口，要根據居住狀況、就業狀況、素質技能、社保年限等條件，完善積分落戶制度，制定具體戶口遷移政策。另一方面要加強流動人口基礎信息采集，以互聯網技術為支撐，以現有信息庫為基礎，完善以公民身份證號碼為唯一標識的人口基礎信息庫，整合計生、社保、教育、就業、稅務、信用等信息，力求加快實現信息的共建共享。此外，還應加快建立與積分落戶制度相掛鉤的公共服務供給制度，加大財政支持力度，分步分階段解決進城務工人員的公共服務需求。
加快建立城鄉統一的戶籍管理制度。寧波城鄉統籌水平較高，不少農民事實上已經進城，但是出于種種考慮仍不愿放棄農業戶口的身份，也有不少農民仍在農村生活勞作。基礎設施建設和公共服務供給又主要集中在城市，如能打破戶籍限制，取消農業戶口和非農業戶口劃分，將十分有利于推進農民的市民化。２０１４年８月，國務院已經出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出要建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。對于寧波來說，首要的就是要取消本市現有農業戶口和非農業戶口劃分，加快建立以合法穩定住所和合法穩定職業為基本條件、按常住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度，在推進過程中，尤其要保障好農民的土地承包經營權、農戶宅基地用益物權、農民集體資產股權。
四、強化生態環境保護與治理制度，提升寧波新型城市化承載力
環境要素制約已成為影響寧波城市發展的主要挑戰之一。鑒于此，近幾年來，寧波一直高度重視環境保護和資源節約工作，制定出臺生態建設、環境治理、節能節地等一系列規劃和政策意見，治理力度不斷加大，環境保護水平不斷提高。但是客觀地說，生態環境質量仍未能到根本性的扭轉。從水環境質量看，區域性地表水環境質量存有隱憂，總體為輕度污染；從大氣環境質量看，空氣優良天數逐年減少，酸雨污染日趨嚴重，灰霾天數不斷增加。為此，新型城市化必須堅持生態立市不動搖，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，不斷強化生態環境的保護與治理，走人與自然和諧發展之路。
開展常態化環境專項整治活動。尤其要以“五水共治”為龍頭，統籌推進“三治理一提高”（治理水體污染、大氣污染、土壤污染和提高勞動生產率）等專項行動。要加強各部門溝通配合，以環保專項行動為主線，綜合利用政策、稅收、金融、信貸、斷電等手段遏制企業環境違法行為，做到處理、整改、責任追究到位，改變“守法成本高，違法成本低”的不合理現象。對重點行業和重要污染源實行分片包干制，加大監測頻次和監察力度，對不執行環境保護基本制度的企業要在媒體公開曝光和道歉。
加強環境污染監控管理。各級環保部門要充分認識環境安全的極端重要性，加強環境污染監控管理，防止發生重大污染事故。積極做好環境污染事故排查工作分工，明確環境污染事故排查的主要內容，加強對轄區內重點污染工業企業和排污單位的監控。此外，還要加強農村污染防治監管，以防治畜禽養殖污染為重點，全面加強農村面源污染防治；以農村生活垃圾、生活污水處置為突破口，采取戶聚、村集中、鄉鎮中轉等方式，因地制宜進行處理。
深化區域生態補償。深化區域生態補償對于區域環境與社會都有著極其重要的意義，它有助于保障區域生態環境安全、推進社會公平。要加快制定實施區域生態補償辦法。以“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”為原則，制定實施區域生態補償辦法。以地方法規形式對環境產權歸屬、補償資金籌措、補償方式、補償計量、補償實施與監督等利益相關環節予以明確規定，并做好試點工作，逐步做到規范運作。要加快開展重點的領域生態補償試點。建議以自然保護區、重要生態功能區、流域水環境保護的生態補償三個領域作為開展生態補償工作的重點領域。自然保護區可按照生態系統服務價值評估、居民外遷等保護成本確定自然保護區生態補償標準；重要生態功能區可根據機會成本、保護成本，以及補償主體雙方達成的意愿，制定補償標準和補償主體；流域的生態補償要根據流域上下游間的生態、利益和責任主體關系，測算流域生態補償標準。
