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2024年11月24日
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作者簡介
穆聳，畢業(yè)于北京大學(xué)法學(xué)院，獲授法學(xué)學(xué)士學(xué)位。自2002年加入中倫律師事務(wù)所，一直在房地產(chǎn)部執(zhí)業(yè)，持有中國律師資格。
主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地投資（土地一級開發(fā)、土地成片開發(fā)、新城開發(fā)、城市改造以及城市更新）、房地產(chǎn)項(xiàng)目并購及交易、土地及房地產(chǎn)投資糾紛處置、房地產(chǎn)私募股權(quán)投資（PE）以及房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)綜合法律服務(wù)。
前 言
2013年6月26日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改造。2013年7月4日，國務(wù)院正式出臺《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號），進(jìn)一步顯示出本屆政府對于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造的決心和力度。隨后，國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局、財(cái)政部以及中國人民銀行等相繼出臺了對于參與棚戶區(qū)改造企業(yè)的資金支持、稅收優(yōu)惠等系列政策法規(guī)。鑒于本屆政府對于棚戶區(qū)改造的高度關(guān)注，我們認(rèn)為，棚戶區(qū)改造很有可能吸引更多的社會企業(yè)參與、成為未來的投資熱點(diǎn)之一。
關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造 政策 企業(yè)參與
一、棚戶區(qū)改造概述
關(guān)于棚戶區(qū)改造的制度體系，從2008年第四季度起，黨中央、國務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程[ 引自2013年7月12日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《解讀<國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見>》。]，因此，棚戶區(qū)改造事宜應(yīng)可適用關(guān)于保障性安居工程的相關(guān)政策和法規(guī)。
根據(jù)2009年12月24日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號）的規(guī)定，棚戶區(qū)改造由市、縣人民政府編制棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，上報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，省級人民政府編制本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，上報(bào)四大部委備案，最終由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部納入保障性安居工程的規(guī)劃中。
2. 棚戶區(qū)改造類型
根據(jù)2013年7月4日國務(wù)院正式發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號），我們理解，現(xiàn)階段各類棚戶區(qū)改造主要包括四種基本類型，即城市、國有工礦、國有林區(qū)及國有墾區(qū)的棚戶區(qū)改造，其中，城市棚戶區(qū)改造包含了城中村改造的各項(xiàng)工作。
3. 棚戶區(qū)改造方式
（1）基本改造方式
根據(jù)2012年12月12日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部等出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)(危舊房)改造的通知》以及2013年7月4日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）的相關(guān)規(guī)定，我們理解，城市棚戶區(qū)改造的具體方式可主要分為三種類型：拆除新建、改建（擴(kuò)建、翻建）和綜合整治。考慮到項(xiàng)目的商業(yè)回報(bào)問題，我們建議，對于社會資本而言，可重點(diǎn)關(guān)注棚戶區(qū)改造中的新建部分。
（2）棚戶區(qū)改造是否可以進(jìn)行商品住房建設(shè)？
2009年12月24日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號）規(guī)定，“對于配套建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地，必須以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地。嚴(yán)禁將已供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房用地改變用途用于商品住房等開發(fā)建設(shè)”。現(xiàn)行的國家層面的法規(guī)中對此暫未有明確的禁止性規(guī)定，但各地方的相關(guān)法規(guī)中存在關(guān)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)住宅建設(shè)的明確規(guī)定，例如，《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實(shí)施方案>的通知》（遼政辦發(fā)〔2005〕16號）、《鄭州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）。此外，2013年7月12日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《解讀<國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見>》一文中指出，“……還允許在改造項(xiàng)目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房……”，雖然上述內(nèi)容為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的政策解讀，但仍然具有一定的政策指導(dǎo)意義。綜上所述，我們傾向于認(rèn)為，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中可以配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房。但是，鑒于資金、供地等相關(guān)限制，具體操作事宜建議進(jìn)一步咨詢項(xiàng)目所在地的政府相關(guān)部門為宜。
二、國家層面棚戶區(qū)改造相關(guān)立法及初步分析
1. 棚戶區(qū)改造的責(zé)任主體
根據(jù)2013年7月4日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）的規(guī)定，省級人民政府對本地區(qū)棚戶區(qū)改造工作負(fù)總責(zé)，而市、縣人民政府要明確具體工作責(zé)任和措施，做好棚戶區(qū)改造的組織工作。
2. 棚戶區(qū)改造的資金來源
根據(jù)2009年12月24日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號）規(guī)定，棚戶區(qū)改造資金的籌措方式主要包括財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、企業(yè)支持、群眾自籌、市場開發(fā)共計(jì)五種資金籌措方式。2013年7月4日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）中則更加明確銀行信貸、民間資本以及債券融資方式將在未來的棚戶區(qū)改造的資金籌措工作中發(fā)揮更為積極的作用。
3. 棚戶區(qū)改造的土地供應(yīng)政策
根據(jù)國家層面發(fā)布的棚戶區(qū)改造相關(guān)政策，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的土地供應(yīng)方式主要分為兩種類型：第一種類型，劃撥方式供地。棚戶區(qū)改造安置住房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)項(xiàng)目和符合條件的公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目可以劃撥方式供地。第二種類型，招拍掛方式供地。對于配套建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地，必須以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地，且嚴(yán)禁將已供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房用地改變用途用于商品住房等開發(fā)建設(shè)。
4. 棚戶區(qū)改造的拆遷補(bǔ)償政策
關(guān)于棚戶區(qū)改造的拆遷補(bǔ)償政策，根據(jù)2013年7月4日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）規(guī)定，棚戶區(qū)改造的安置補(bǔ)償實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，且對經(jīng)濟(jì)困難、無力購買安置住房的棚戶區(qū)居民可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求。
5. 棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策
于棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，根據(jù)相關(guān)調(diào)研，我們了解到，稅費(fèi)優(yōu)惠政策主要涉及三個方面：第一，棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，主要包括建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅以及經(jīng)營性收費(fèi)等。第二，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。第三，企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的工礦(含中央下放煤礦)棚戶區(qū)改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造的，對企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前扣除等。
三、地方層面棚戶區(qū)改造相關(guān)立法及實(shí)踐初步分析
為了解各地方對于棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策，我們對于北京、上海、西安、長沙、鄭州、沈陽等多個城市及其所在省近年來出臺的棚戶區(qū)改造相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行了全面的調(diào)研，并對相關(guān)規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行了梳理。
1.棚戶區(qū)改造參與主體
相比較國家層面的相關(guān)立法，地方層面對于棚戶區(qū)改造主體進(jìn)行了具體的細(xì)化和明確的規(guī)定，根據(jù)相關(guān)調(diào)研可知，棚戶區(qū)改造參與主體主要包括：
2. 棚戶區(qū)改造資金來源
關(guān)于棚戶區(qū)改造的資金籌措方式，根據(jù)相關(guān)調(diào)研，各地方對于棚戶區(qū)改造的資金來源，主要包括以下情形：
3. 棚戶區(qū)改造土地供應(yīng)政策
關(guān)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目用地的土地供應(yīng)政策，根據(jù)對各地方相關(guān)法規(guī)的調(diào)研，我們傾向于認(rèn)為，與國家層面的立法基本一致，但是，部分地區(qū)國有工礦棚戶區(qū)改造的供地政策具有一定的特殊性。
首先，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可能基于項(xiàng)目用地的開發(fā)用途不同影響其供地方式。對于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性項(xiàng)目住房，其供地方式多采用劃撥。 對于商業(yè)住宅以及其他商服用地，其取得方式各地存在不同的規(guī)定。1）要求以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式供應(yīng)土地。例如，《鄭州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）中載明，“六、4.……用于商品住房開發(fā)建設(shè)的建設(shè)住宅用地，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式供應(yīng)”。2）通過行政劃撥的方式供應(yīng)土地。例如，《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實(shí)施方案的通知>的通知》（遼政辦發(fā)〔2005〕16號），“五、（一）棚戶區(qū)改造項(xiàng)目納入經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)劃，所需建設(shè)用地以行政劃撥方式提供，其中開發(fā)為商品住宅或者其他商服項(xiàng)目的建設(shè)用地，應(yīng)依法實(shí)行有償使用。”
再者，對于工礦棚戶區(qū)改造，則存在采取直接變更土地用途的可能。例如，《鄭州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）規(guī)定，國有工礦棚戶區(qū)改造原屬于國有劃撥的生產(chǎn)用地，在符合城市總體規(guī)劃的前提下，規(guī)劃部門及時調(diào)整為棚戶區(qū)建設(shè)住宅用地。但是，其他類型的棚戶區(qū)改造能夠直接采取變更土地用途的方式的可能性較低。
4. 相關(guān)限制
相對于國家層面，地方的相關(guān)法規(guī)中對于棚戶區(qū)改造房屋的面積、比例及其產(chǎn)權(quán)存在一定的限制，使其符合棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策，我們理解，這些限制需要參與企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注，以便在后續(xù)的投資和開發(fā)中滿足各地的相關(guān)要求，同時順利地實(shí)現(xiàn)其商業(yè)目的。
四、小結(jié)
作為李克強(qiáng)總理一直以來積極推進(jìn)的民生工程，以及本屆政府的持續(xù)關(guān)注與政策傾斜，我們傾向于認(rèn)為，棚戶區(qū)改造不僅是民生工程，更是政治工程，該領(lǐng)域的投資具有較高的政策引導(dǎo)性。根據(jù)以往的實(shí)踐來看，棚戶區(qū)改造亦存在一定的難度，主要原因包括改造成本高、征地拆遷工作難度大以及資金支持少等問題，導(dǎo)致各地的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目多存在延遲竣工甚至項(xiàng)目停滯等問題。因此，社會資本如何參與到棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，如何合理地利用各項(xiàng)優(yōu)惠政策因地制宜地進(jìn)行棚戶區(qū)項(xiàng)目的投資和開發(fā)，從而順利地獲取所預(yù)期的商業(yè)回報(bào)，以上這些問題都需要我們進(jìn)一步去探究和分析，從未來的棚戶區(qū)改造實(shí)踐中尋求答案。
