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2024年11月28日
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實現京津冀協同發展，是一個重大國家戰略。推動京津冀協同發展，繞不開北京城市發展和未來人口空間布局的問題。近二十年來北京人口不斷膨脹，屢屢突破設定的調控目標，北京人口調控的難點在哪里？北京的資源環境能夠承載多少人口？北京的人口調控該怎樣進行？這些問題備受社會各界關注，本篇調研報告對北京人口調控的相關問題作了較深入的分析和回答。
編者按：
推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加大推進現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。2013年底召開的中央城鎮化工作會議、今年3月公布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》對推進新型城鎮化做出了戰略部署。從本期起，《光明調查》將陸續刊發系列調研報告，聚焦新型城鎮化建設中的重要問題，敬請關注。
北京人口的持續快速增長引人矚目。2013年北京人口總量達到2115萬。從2000年到2013年，北京常住人口年均增長接近60萬，總人口增加了752萬。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心長期關注中國城鎮化和城市發展，最近圍繞京津冀協同發展，與北京市相關部門聯合開展北京城市發展研究，通過實地調研、專家座談訪談等形式獲取了大量資料，同時結合北京及國際典型國家特大城市發展數據資料，完成了專題研究報告。本文擬在此研究的基礎上對北京的人口調控問題做一分析。
分析北京人口持續增長的各種因素，可以發現，人口向北京集中的直接原因有兩個方面：一是北京通過強大的行政優勢集中了大量的優質資源，由此吸引了大量市場資源的進入，帶來了較多的就業機會。二是北京可以通過行政力量來保持基本公共服務品的低價格，與周邊城市相比，北京的公共服務資源更為優質，生活成本并不高。只要繼續保持這種行政對資源集聚的優越性，北京市人口增長的勢頭就不會減弱。未來北京市人口調控政策，應當充分尊重城市發展規律，通過行政和市場的方式在地理空間中加以疏導。
北京人口增長的特點和面臨的難題
對北京人口發展數據進行分析，可以發現北京人口發展呈現以下主要特點：
1.人口呈加速增長態勢。1995-2000年、2001-2005年、2006-2013年，北京人口分別增長了112.5萬人、152.9萬人和513.8萬人，年均增速分別達1.74%、2.65%和4.06%，北京人口加速增長態勢明顯。
2.近郊區人口快速上升。2012年北京主城區、近郊區、遠郊區人口分別為1227.7萬人、554.4萬人和287.2萬人，分別較2005年增加了274.5萬人、229.8萬人和27萬人。主城區和遠郊區的人口比重在下降，而近郊區的人口比重上升了5.7個百分點。
3.職住分離現象加劇。在人口開始向近郊區遷徙的同時，就業仍在向主城區集中。經濟普查數據顯示，2008年北京主城區集中了73.74%的就業崗位，比2004年第一次經濟普查時提高了1.27個百分點。就業和人口居住在空間分離狀況進一步加劇。
4.戶籍居民和外來人口間存在公共服務不均等的現象。2013年，北京外來人口總量已達802萬人，占人口總量的37.9%。外來人口在子女教育、住房保障等方面在與戶籍居民享受公共服務方面有較大差異，公共服務的不均等需要引起足夠重視。
如果與歐美等發達國家的特大城市人口發展情況進行對比，可以發現，北京人口快速增長符合城市化和城市發展的規律，但北京人口快速增長，面臨著一系列的客觀難題：
一是面臨“速度快、時間短、規模大”的難題。紐約、倫敦、東京等城市人口規模都經歷過快速增長時期，三個城市人口規模的快速增長分別持續了50年、50年和20年，人口增量分別為502萬、390萬和513萬，而北京在2000-2013年的13年間，人口增長了752萬。短期內人口總量快速膨脹，使發展中的一些矛盾更加顯性化。相對來說，紐約、倫敦等城市人口雖然也經歷了快速增長時期，但是其持續時間更長，人口增長所帶來的一系列矛盾，可以用較長時間來緩解。北京城市人口在一個較短的時間內出現了總量的快速膨脹，留給北京解決人口增長所帶來問題的時間太短，這在很大程度上使一些發展中的矛盾更加突出。
二是面臨人口基數大的問題。當前中國人口已經達到13.5億，中國每年城市人口的增長近2000萬。作為首都，人口眾多是北京發展所必須面臨的基本市情。紐約、倫敦和東京在快速增長時期，所在國的人口僅為5016萬、2226萬和8411萬。北京的發展，面臨中國城鎮化的快速增長，以及中國人口總量龐大這一客觀事實。
三是北京還將長期面臨多元人口進入的現實。由于優質公共服務資源集中，具有吸納高學歷人口的基礎條件，未來高素質人口將會繼續在北京集聚。但值得注意的是，北京發展還要面臨中國整體經濟發展水平與發達國家還有較大差距的現實，特別是在城鎮化高速發展時期，還面臨著周邊大量農村人口進入城市的現實。北京城市規模的擴張，城市基礎設施建設投資力度加大，北京龐大的人口對不同類型服務業的強勁需求，客觀上也需要大量外來人員進行補充。因此可以預料，北京將長期面臨多元人口的進入、現代產業與傳統產業并存的局面。
北京人口為什么會不斷膨脹
人口流入北京，與北京擁有較多的就業機會、優質的公共服務和較低的生活成本息息相關：
1.北京的收入水平遠遠高于周邊地區。河北、河南、山東等省是北京的主要人口輸出地，來自這三個省人口占北京外來人口總量的40%以上。北京與這些主要人口輸出地區的收入差距在擴大，1996年北京城鎮單位就業人員平均工資分別是河北、山東、河南的1.8倍、1.6倍和1.9倍，到2012年已經擴大到2.2倍、2倍和2.3倍；在人均財政收入方面，北京與這三個省的差距從1996年的5.1倍、4.3倍和6.8倍，變化為2012年的5.6倍、3.8倍和7.4倍，除山東的相對差距略有縮小外，河北與河南的差距進一步在擴大。
2.相對周邊城市，北京外來人口生活成本較低。將北京與外來人口輸出省及其省會城市作對比發現，北京各項生活成本水平相對較低。北京的一檔電價，分別比石家莊、濟南和鄭州低8%、14%和13%，而天然氣價格分別低15%、15%和9%(由于濟南天然氣價格數據缺失，我們使用青島價格進行替代)。從物價上漲看，北京1995-2012年的食品平均物價指數為104.96，分別比河北、山東和河南低0.14、0.25和0.65。從物價數據來看，北京相關物價水平并不高，部分物價甚至要低于周邊。從物價指數變動來看，相比河北、山東與河南，北京物價指數最低，這意味著北京物價漲得慢。而從居住來看，根據我們的調研，城市地下室和城鄉結合部農民出租屋為外來人口提供了廉價的住房，租住農民出租屋的支出大約占農民工收入的15%-25%，居住成本并不高。
3.北京的公共服務水平全國最好。北京的人均財政支出分別是河北、山東和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍，這使得北京的公共服務水平遠高于這些地區。北京集中了全國最好的大學、最好的醫院等優質資源。全國排名前50位的大學中，有9所在北京；按綜合實力排名的前20所重點中學中，北京占6所；北京有51所三級醫院，約占華北地區三級醫院總數的24%。優質公共資源的集中分布和較高的公共服務水準，直接影響外地高收入群體到北京集中，也間接帶動了就業機會的增多。
從經濟社會發展趨勢來看，北京仍將持續吸引人口的聚集：
1.北京經濟遠高于全國平均水平的態勢將繼續保持。從國際經驗看，發達國家首都區(或發展水平最高的地區)人均GDP水平大致為全國水平的2倍(2000年前后數據)以內，比如東京為1.82倍，倫敦(包括內倫敦和外倫敦)為1.5倍，巴黎約為1.5倍，德國人均GDP水平最高的漢堡地區為全國平均水平的1.6倍。巴西里約熱內盧和印度新德里情況有所不同，分別為全國平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全國平均水平2.62倍，到2010年降低為2.5倍。隨著經濟發展水平提高，區域均衡發展是總體趨勢，最發達地區人均GDP水平與全國平均水平差距一般會不斷縮小。發達國家最發達地區人均GDP基本不超過全國平均水平的2倍，而北京與全國平均水平仍有2.5倍的差距，區域差距是客觀存在的，北京對外來人口的吸引力仍然是巨大的。
2.就業、收入的吸引力繼續存在。2007年以來，北京固定資產投資對就業的帶動均高于全國水平，這也是北京吸引人口快速膨脹的重要原因。2007年，北京萬元固定資產投資創造的新增就業僅略高于全國水平，但到2011年，這一數據已是全國的2倍。未來，隨著北京產業結構的進一步調整，以三產為主的產業結構，其就業帶動能力更強。北京城鎮居民可支配收入與全國平均水平的絕對差在擴大。2005年北京城鎮居民比全國平均水平高7160元，到2013年已擴大為13366元。期間，雖然相對差在縮小，但絕對數持續擴大。
3.行政調配資源的能力依然強大。北京作為首都，具有無與倫比的行政調動資源的能力，在農產品、水、能源等方面，北京都在全國范圍內優先予以保障，保水、保電、保氣、保農副產品等應急措施趨于常態。例如，近幾年每年從周邊區域調入2億立方米的應急用水，每年用電高峰期對北京周邊限電等。在行政調動各類資源能力的背后，也包含了對北京的價格補貼，在以國家財政投入為主實施的調水工程中，作為受益者之一，北京仍能享受較低水價。
4.高房價和交通擁堵不會成為阻礙北京人口增長的因素。北京高房價是北京優質公共服務資源高度集中以及主城區土地資源稀缺性等因素的體現。優質資源吸引了高收入人口進入，進一步抬高了北京的房價。外來人口的住房問題主要通過各類出租屋來解決。戶籍人口中的中低收入人口的住房主要依賴于保障房和出租房，高房價對他們影響有限。
濃縮式的人口膨脹和汽車增長，加大了快速城市化進程中北京交通問題解決的難度。認為交通擁堵是屬于嚴重“城市病”，實際上只是從相對富裕階層的角度來理解和認識“城市病”。很多人對高房價和交通擁堵的不滿，是因為他們作為后發城鎮化國家，卻向發達國家攀比并以其作參照系，要求北京在十幾年內解決發達國家城市上百年才能解決的“城市病”問題。
北京人口增長的上限在哪
從自然資源承載力來看，北京人口的增長仍有空間，預計北京人口總量將繼續增長。
1.從水和土地資源判斷人口總量
在水資源的總供給量方面，北京的本地水資源、再生水利用、外地調入水資源合計為55.4億立方米。而在用水量方面，未來工業、農業和生態這三類用水量合計為25億立方米，剩余可供生活用水的量為30.4億立方米。按照每人年均85立方米的標準，樂觀估計北京水資源的理論承載能力可達3500萬人。
在土地資源方面，北京實際可用建設用地總面積大約為9400平方公里，平原、淺山等都有進一步增加人口的潛力。結合北京建設用地利用效率，并借鑒國際經驗，6400多平方公里的平原區土地利用仍有較大潛力。北京的淺山區在保護環境的前提下，可以進行適度開發；海拔較高的山間谷地地區不宜大規模開發，需要進行適度控制。在現行用地規劃控制下，如果城鄉建設用地能達到現有城鎮的水平，即1.2萬人/平方公里，也就是人均85平方米，理論上北京的土地資源承載力為3000-3200萬人。
2.從現有人口發展趨勢變化和經濟發展判斷人口總量
按照常規人口增長預測，如果分別按照過去十幾年北京較低和較高的增長速度，預計到2020年，北京市總人口分別可達到2474萬人和2770.3萬人。
按照投資、就業情況預測人口增長，在其他條件不變的情況下，如果以固定資產投資年均增長10%、8%和6%進行預測，到2020年，北京市總人口分別為2653萬、2517萬和2387萬。
3.對未來北京人口變化的總體判斷
未來主城區吸納人口的比重將會下降，近郊區將是承載人口增長的主要區域。如果主城區的職能得到有效疏解，主城區的人口規模也會下降，近郊區未來吸納人口的總量和比重都將有較大增長。
預計到2020年北京市總人口大致在2500萬左右。如果北京市控制人口政策措施使得年均投資在8%以內，北京市人口總量限制在2500萬人內有可能實現；預計到2020年北京外來人口總量將接近1200萬人，外來人口占城市人口的比重將會逐年提高，到2020年將達到45%左右。
北京人口調控的思路和政策手段
目前，大量外來低收入人口在短期內進入北京，尋求就業和提高收入水平的機會，導致基礎設施供給嚴重不足。城市精英階層在趕超戰略的思維下，要求北京的基礎設施和公共服務水平提升到發達國家水平，由此而形成的社會輿論壓力，則放大了基礎設施供給不足的矛盾。
從發達國家特大城市的發展進程來看，人口規模高速增長一般都會持續幾十年的時間，甚至上百年，這些城市的人口總規模也遠小于北京。而僅僅十幾年時間，北京人口在原來的基數上增加了800多萬。北京人口的快速增長，使本來應該在長時間內解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。由于我國城鎮化的后發劣勢，在城鎮化過程中，公眾往往以發達國家作為參照系，這使得在矛盾集中出現的時候，我們還面臨著趕超心理形成的社會輿論壓力。
值得注意的是，北京市的人口調控思路是針對所謂“城市病”提出的。其他國家的“城市病”針對的基本上是如何解決集聚在城市的貧困人口的就業和生活條件改善問題。在市場經濟國家，一般都是政府通過加大公共投入來逐步解決“城市貧困”問題。可是我們的政策出發點，始終停留在如何減少人口和控制人口進入。在行政資源和市場資源同時高度集中于北京市的情況下，人口要素流向北京，應該說是符合經濟規律的。
我們建議，北京市人口的調控應該堅持以下基本思路：充分尊重市場規律，處理好“政府引導”和“市場決定”的關系，堅定不移地以改善公共服務為導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別；充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源；通過經濟手段和市場機制，引導人口流向的分布趨勢。具體政策手段上，可考慮從以下幾方面著手：
1、加快戶籍管理制度改革。一是嚴格按照人口居住年限設定落戶條件，避免設置年齡、學歷學位、技術職稱等條件抬高落戶門檻；二是弱化落戶人口戶籍上附帶的福利因素。戶改要以促進人口長期有序流動為重要目標，應弱化落戶人口戶籍上的福利，實行“老人老辦法、新人新辦法”，新增辦戶口減少政策性住房等福利供給；三是優先解決長期舉家遷徙人口落戶。要盡快制定有關政策，一次或分數次解決長期舉家遷徙在北京務工經商的外來人落戶。對于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業年限等條件的累積，逐步實現落戶；四是鼓勵新增人口在遠郊區縣落戶。
2、推進常住人口基本公共服務均等化。要根據常住人口規模，編制部門和地方預算，把外來人口的公共服務納入預算范疇。承認外來人口對公共服務的差別化需求，充分利用北京市行政管轄區空間，在遠郊區選擇部分建制鎮，為外來人口和中低收入人口建設集中居住區，滿足一般性的基礎設施供給和適應他們收入水平的公共服務體系。允許民辦學校、民辦醫院等在此集中建設，政府給予財政補貼，并制定相應政策鼓勵城區教師、醫生等相關從業人員，通過輪崗等方式加大對外來人口的公共服務。
3、促進環北京經濟圈建設。北京作為特大城市，在未來的城鎮化進程中仍將繼續吸引人口的聚集。要緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應與河北省密切合作，加快環北京經濟圈發展。一是實行稅收共享政策。凡是要在北京投資或者已經在北京投資、需要向周邊城市轉移的企業，實行稅收共享，明確共享比例；二是共建產業園區。可由北京市下轄各級政府，分別與周邊城市簽訂協議，共同建立產業園區，也可由北京市政府規劃下轄區縣和周邊城市結對子；三是扶持周邊城市發展。北京市可以先行確定一部分試點城市，通過幫助其建設基礎設施，實現醫院和學校等優質公共服務資源共建共享。四是加強軌道交通建設。為促進北京市人口和產業向周邊城市外移，可將延伸至郊區縣的軌道交通建設，進一步延伸到環北京經濟圈的周邊城鎮。
4.推動北京產業結構優化，限制低端工業發展。應該限制投資的增長，特別是低端工業進入轄區。取消對下轄區縣的GDP考核指標。鼓勵相關區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產業園區。制定產業發展的空間規劃，規劃中要提出工業企業進入近遠郊區縣的限制條件，鼓勵轄區內區縣以及建制鎮服務業的發展。針對北京市龐大的消費人群，可制定下轄區縣的服務業發展規劃，如會議經濟、老齡經濟、教育經濟和醫療服務以及農家樂等。
5.保障農民土地權益，提高土地利用效率。一是促進城鄉建設用地同地同權。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，所形成收益應繳納相關稅費。二是賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，進行若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許農民利用自有宅基地建設租賃性經營房屋。三是改革土地征收制度。完善征地補償機制，因地制宜采取留地、留房、留物業、留股份等多種安置方式，保障被征地農民長遠生計發展。四是合理調控城市用地規模。強化城鎮建設用地擴展邊界控制，提高建成區人口密度。城鎮建設用地增加規模要與吸納外來人口落戶規模相掛鉤。五是健全集約節約用地制度。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對經營性基礎設施和各類社會事業用地實行有償使用。探索建立政府引導、規劃管控、多元參與、利益共享的城鎮低效用地再開發政策體系。
6.合理利用價格手段調控人口生活成本。加快北京市政公用事業價格形成機制改革，盡快形成市政公用產品的價格形成機制，通過價格手段調控人口規模。要進一步完善研究提高公交地鐵票價并對低收入人口進行補貼的政策措施。
7.選擇有利時機，取消住房限購和限貸政策。通過土地出讓金和房地產稅，調節開發商收入，獲得最大土地收益，解決城鎮基礎設施建設資金和對農民的補償問題。
8.需要中央解決的配套政策。一是在中央政府層面建立協調機制，由中央政府統籌京津冀區域經濟社會發展問題(包括北京人口調控)，并制訂相應的規劃，統籌規劃安排中央政府部門的資源。二是與中央政府建立合理的成本分擔機制。爭取中央財政對戶改成本、區域間基礎設施建設等方面的支持。
(國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組 執筆人：李鐵、范毅、王大偉)
