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2024年11月24日
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未來(lái)5~10年，我國(guó)正處在城市化發(fā)展的特殊時(shí)期。這個(gè)“特殊性”何在？從大的背景分析，至少有三條：（1）改革開(kāi)放30多年，我國(guó)的發(fā)展階段發(fā)生了歷史性的變化――從“生存型階段”進(jìn)入到發(fā)展型新階段。發(fā)展階段的變化引起社會(huì)突出矛盾的變化――公共產(chǎn)品短缺取替私人產(chǎn)品短缺，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代。（2）發(fā)展導(dǎo)向處在歷史性轉(zhuǎn)折時(shí)期――從經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國(guó)民收入發(fā)展導(dǎo)向。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，重要的是把13億人的社會(huì)需求釋放出來(lái)，以形成擴(kuò)大內(nèi)需的基礎(chǔ)。如何釋放和增大社會(huì)總需求？繼續(xù)堅(jiān)持追求GDP總量的發(fā)展方式，現(xiàn)在看來(lái)難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。以國(guó)民收入為導(dǎo)向的發(fā)展能夠擴(kuò)大社會(huì)總需求，并由此走出一條公平與可持續(xù)發(fā)展的新路。（3）發(fā)展方式的歷史性轉(zhuǎn)變――投資主導(dǎo)轉(zhuǎn)為消費(fèi)主導(dǎo)。如何擴(kuò)大社會(huì)的總需求？現(xiàn)在看，繼續(xù)堅(jiān)持投資主導(dǎo)的發(fā)展方式難以達(dá)到這一目標(biāo)，出路在于盡快形成消費(fèi)主導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)。
今天，我們正是在這樣一個(gè)大背景下討論城市化戰(zhàn)略的特殊性。這里，我結(jié)合調(diào)研提出5個(gè)問(wèn)題，與大家討論。
城市化主導(dǎo)還是工業(yè)化主導(dǎo)？
毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的重要時(shí)期。問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，如何以城市化主導(dǎo)形成巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，如何以城市化推動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
我國(guó)城市化進(jìn)程滯后于工業(yè)化進(jìn)程是一個(gè)基本事實(shí)。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的工業(yè)化已進(jìn)入中后期，按照這樣的工業(yè)化發(fā)展水平，城市化率大概應(yīng)為55%~60%。2009年我國(guó)的城市化率只有46.6%，與工業(yè)化水平相比，城市化率滯后10~15個(gè)百分點(diǎn)
“十二五”將初步實(shí)現(xiàn)城市化主導(dǎo)的格局。我國(guó)已進(jìn)入城市化快速發(fā)展的重要階段。“十二五”時(shí)期，估計(jì)城市化率年均將提高1~1.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到50%以上。
我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，應(yīng)當(dāng)注重城市化背景下的新型工業(yè)化。我國(guó)的工業(yè)化正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，正處在如何由重化工業(yè)向新興工業(yè)轉(zhuǎn)變的重要階段。與此同時(shí)，城市化正處在如何加快發(fā)展的重要時(shí)期。城市化的快速發(fā)展，能夠拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，并由此促進(jìn)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。基于此，應(yīng)當(dāng)注重城市化背景下的新型工業(yè)化，不僅要強(qiáng)調(diào)工業(yè)化對(duì)城市化的拉動(dòng)作用，更要強(qiáng)調(diào)城市化對(duì)工業(yè)化的提升作用。
城市化主導(dǎo)對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有決定性影響。（1）決定服務(wù)業(yè)比例。沒(méi)有城市化，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)是不可能的。有數(shù)據(jù)表明，城市化率和服務(wù)業(yè)比重之間的相關(guān)性高達(dá)0.94。發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市，服務(wù)業(yè)比重一般在70%以上。我國(guó)大中城市服務(wù)業(yè)的比重大都偏低，需要把服務(wù)業(yè)發(fā)展提到重要的地位。（2）決定城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。快速的城市化必然建立在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上。從這個(gè)角度講，未來(lái)5年是我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵5年。（3）對(duì)改善資源環(huán)境問(wèn)題有決定性影響。城市化產(chǎn)生某些環(huán)境問(wèn)題，但城市化又是解決環(huán)境問(wèn)題的重大選擇。這里的關(guān)鍵在于，如何從13億人口大國(guó)的需求出發(fā)，制定城市化的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略。（4）決定勞動(dòng)力的就業(yè)。服務(wù)業(yè)是拉動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)的重要產(chǎn)業(yè)，城市化是服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要載體。為此，擴(kuò)大就業(yè)的基本途徑是城市化的快速發(fā)展。如果沒(méi)有城市化和由此帶來(lái)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大勞動(dòng)力的就業(yè)范圍和提高勞動(dòng)力的就業(yè)水平都會(huì)受到嚴(yán)重制約。
重點(diǎn)發(fā)展大城市還是中小城市？
基本國(guó)情決定了大城市、中小城市發(fā)展都很重要，需要實(shí)現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。這里，提出討論的問(wèn)題是，在加快城市化發(fā)展的特殊時(shí)期，城市化應(yīng)當(dāng)以大城市為主，還是以中小城市為主。我的看法是，我國(guó)應(yīng)當(dāng)走以大城市影響、帶動(dòng)中小城市發(fā)展的路子。這是因?yàn)椋鞘谢潭扰c經(jīng)濟(jì)聚集度密不可分。大城市能明顯提高經(jīng)濟(jì)聚集度，從而形成面向國(guó)內(nèi)外的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并由此促進(jìn)大城市和中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中小城市的發(fā)展依賴于大城市的影響和帶動(dòng)。這是因?yàn)椋鞘幸?guī)模越大，其帶動(dòng)能力越強(qiáng)。比如，世界GDP的25%是由僅占世界土地面積0.3%的城市地區(qū)生產(chǎn)的。
從實(shí)踐看，城市發(fā)展的平行化既不利于城市群的發(fā)展，也不利于中小城市的發(fā)展。
受人口和資源的約束，應(yīng)當(dāng)走重點(diǎn)發(fā)展大城市的道路。資源約束和土地約束是越來(lái)越突出的問(wèn)題。在這個(gè)特定的背景下，應(yīng)當(dāng)走以大城市帶動(dòng)中小城市發(fā)展的路子，并由此促進(jìn)大城市和中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，發(fā)展大城市，促進(jìn)城市集合發(fā)展，是在土地約束下推進(jìn)城市化的有效途徑。更何況新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于大城市、大都市的經(jīng)濟(jì)聚集度。其次，大城市有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。不能把大城市發(fā)展中的某些環(huán)境問(wèn)題等同于大城市“病”。事實(shí)上，實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)也同大城市的聚集度相關(guān)。
城市化推進(jìn)是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)還是行政主導(dǎo)？
城市化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)作用都十分重要。這里需要討論的是，面對(duì)以往以行政主導(dǎo)城市化的矛盾問(wèn)題，如何在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化發(fā)展之路。
從實(shí)際情況來(lái)看，城市化進(jìn)程受到行政體制和行政區(qū)劃體制的制約和影響。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有突出缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化為目標(biāo)；第二，容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”；第三，容易導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的困難。
行政力量的推動(dòng)應(yīng)當(dāng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化。政府對(duì)于城市發(fā)展的作用十分重要。但是，政府主導(dǎo)的城市化有兩面性，在推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要在政府的有效作用下，盡快形成經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化新格局：第一，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的大城市的快速發(fā)展；第二，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市群的合理布局；第三，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的新興城市的興起；第四，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市帶的形成。
不是根據(jù)行政層級(jí)而是基于實(shí)際需求賦予大中小城市行政管理權(quán)限。這里，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化：一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，科學(xué)規(guī)劃城市空間；二是按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，而不是依據(jù)行政層級(jí)賦予大中小城市的行政管理權(quán)限。在調(diào)研中，有的城市領(lǐng)導(dǎo)提出，規(guī)定副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市等行政級(jí)別，并依據(jù)這個(gè)行政級(jí)別來(lái)確定不同的審批權(quán)，是不利于城市化發(fā)展的。我認(rèn)為，這個(gè)意見(jiàn)值得研究。
防止兩種傾向：
――防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展。城市化發(fā)展必然要求行政區(qū)劃體制改革。第一，發(fā)展大城市需要行政區(qū)劃體制的調(diào)整。在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃范圍中發(fā)展大城市是很困難的。第二，發(fā)展中小城市也需要行政區(qū)劃調(diào)整。改革開(kāi)放30年，有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，若沒(méi)有行政區(qū)劃體制的束縛，早些年就有可能成為中等城市。由此看來(lái)，要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需求，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域范圍。
――防止城市化的“大躍進(jìn)”（比如，城市“大拼盤(pán)”、“攤大餅”）。現(xiàn)實(shí)中這個(gè)問(wèn)題是存在的，并有一定的普遍性。各級(jí)政府推動(dòng)城市化發(fā)展是和大趨勢(shì)相適應(yīng)的，問(wèn)題在于，這個(gè)“推動(dòng)”是否建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域布局的現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上。建立在這個(gè)基礎(chǔ)上，會(huì)以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發(fā)展，否則，以行政手段來(lái)拼人口規(guī)模、土地規(guī)模，必然對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響，也會(huì)使城市化的功能和作用大打折扣。
以城市化為重點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，還是以城鄉(xiāng)一體化為重點(diǎn)促進(jìn)城市化？
工業(yè)化時(shí)代，很大程度以城鄉(xiāng)二元基礎(chǔ)上的勞動(dòng)力低成本優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)。城市化時(shí)代，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，不能再以犧牲農(nóng)村來(lái)加快城市發(fā)展。問(wèn)題在于，究竟以城市化來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，還是以城鄉(xiāng)一體化來(lái)促進(jìn)城市化更為現(xiàn)實(shí)和有效。
從實(shí)際情況看，城市化水平高的地區(qū)城鄉(xiāng)差距小，城市化水平低的地區(qū)城鄉(xiāng)差距大。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小。例如，東歐國(guó)家的城市化比例相對(duì)較低，城鄉(xiāng)人均GDP相差2~3倍；歐美國(guó)家的城市化率很高，城鄉(xiāng)人均GDP相差1~2倍。大城市發(fā)展的實(shí)踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉(xiāng)差距越大”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，以城市化為重點(diǎn)將有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
“十二五”城市化進(jìn)程中突出的問(wèn)題是兩億農(nóng)民工如何市民化。“十二五”時(shí)期，土地的集約化和農(nóng)民工的市民化要同步推進(jìn)。未來(lái)3~5年，隨著城市化進(jìn)程的加快，應(yīng)當(dāng)讓“農(nóng)民工”三個(gè)字成為歷史。為此，解決兩億農(nóng)民工融入城市，需要盡快改革戶籍、土地、社會(huì)福利的制度安排。
分類推進(jìn)“省直管縣”改革，促進(jìn)中小城市發(fā)展。在城市化快速發(fā)展的大背景下，“省直管縣”改革應(yīng)緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標(biāo)，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。建議按照因地制宜、分類推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，以多種形式推進(jìn)“省直管縣”改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市；第二，把部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）升格為中等城市；第三，對(duì)靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的縣，可考慮“撤縣改區(qū)”。
對(duì)于那些農(nóng)業(yè)縣，建議實(shí)行財(cái)政及行政“省直管縣”。這樣，一方面使農(nóng)業(yè)縣能夠直接獲得省級(jí)支持，增強(qiáng)縣域活力；另一方面周邊城市化的發(fā)展可吸納農(nóng)業(yè)縣域的剩余勞動(dòng)力。
城市化發(fā)展優(yōu)先還是結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先？
有人提出，幾億農(nóng)民進(jìn)城干什么？這是一個(gè)很大的問(wèn)題。如果城市化以“拼大盤(pán)”為特點(diǎn)，也就是行政推動(dòng)的城市化，仍然會(huì)把投資和工業(yè)作為主導(dǎo)，由此使城市化率與服務(wù)業(yè)比例不相稱。以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化，必然使服務(wù)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這就提出來(lái)，城市化的發(fā)展，是城市化發(fā)展優(yōu)先還是結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先？是城市化約束下的結(jié)構(gòu)調(diào)整還是結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上的城市化，兩者如何協(xié)調(diào)？哪一個(gè)更符合現(xiàn)實(shí)？這是值得討論的問(wèn)題。
城市化是促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要推動(dòng)力。由于歷史原因，我國(guó)確實(shí)存在城市化結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。大多城市的服務(wù)業(yè)比重大都偏低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。下一步，處于發(fā)展型新階段的城市化，必然是消費(fèi)拉動(dòng)的城市化。這就需要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以與城市化的需求相適應(yīng)。就是說(shuō)，無(wú)論是解決現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是確立未來(lái)的結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，其主要的推動(dòng)力是城市化。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒(méi)有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整難以到位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)的結(jié)構(gòu)失衡和城市化有一定的內(nèi)在聯(lián)系：第一，為什么工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)比較困難？這是因?yàn)楝F(xiàn)有的城市化對(duì)工業(yè)化的約束尤其是低碳發(fā)展約束，還沒(méi)有上升為剛性約束。第二，為什么服務(wù)業(yè)發(fā)展比例低？這與城市化的水平直接相聯(lián)系。第三，為什么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度偏低？重要原因也是城市化水平不高。這是因?yàn)椋鞘谢男枨笫菦Q定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。
在加快城市化發(fā)展中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。（1）在部分城市化率較高的地區(qū)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。（2）在廣大中西部地區(qū)走以城市化帶動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的路子。
[作者單位：中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院]
