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2024年11月24日
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1.解決農(nóng)民工住房問題是內(nèi)需增長的重要源泉
目前，我國外出務(wù)工的農(nóng)民工接近1.5億人，大部分在城鎮(zhèn)就業(yè)。未來20年我國還將有4億左右農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的農(nóng)民工，會有上億個家庭在城市居住。加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定住所，實現(xiàn)穩(wěn)定生活，滿足這些人的消費(fèi)、住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將創(chuàng)造巨大的內(nèi)需。據(jù)研究，如果每年有1000萬農(nóng)民工及其家庭成員實現(xiàn)市民化，完整享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，將使我國經(jīng)濟(jì)增長率提高1個百分點。
2.解決農(nóng)民工住房問題是推進(jìn)中國特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求
我國城市人口的增長將越來越多地依靠農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。這一過程包括兩個分離的階段：一是勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門，即農(nóng)民工的產(chǎn)生；二是農(nóng)民工在城市定居完全融入城市，實現(xiàn)市民化。可以說，農(nóng)民工市民化是我國城鎮(zhèn)化的核心問題，而居住是農(nóng)民工融入城市的關(guān)鍵，是市民化的基礎(chǔ)。安居才能樂業(yè)，農(nóng)民工住房問題不解決，我國的城市化就不會是真正的城市化。因此，農(nóng)民工住房問題，關(guān)乎中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的成敗。農(nóng)民工已成為城市發(fā)展不可或缺的群體。如果能在城市定居，將大大推進(jìn)我國的城市化進(jìn)程，提高城市化質(zhì)量，也有利于城市住房建設(shè)和管理。
3.解決農(nóng)民工住房問題是改善民生的現(xiàn)實需要
根據(jù)建設(shè)部課題組的調(diào)查，目前，擬在城市買房的農(nóng)民工已占到21%，且多數(shù)愿意在目前就業(yè)城市購房。但74.1%的農(nóng)民工能承受的購房單價在3000元/平米以下，19%能承受3000-4000元/平米，很少能承受4000元/平米以上；67.5%的農(nóng)民工能承受的購房總價在20萬元以內(nèi)，21.2%能承受20-30萬元。目前，大中城市最低價的房屋都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們的承受力。大部分農(nóng)民工是由個人或家庭從市場租賃解決住房問題，但76.2%的農(nóng)民工目前能承受的月租金在100-300元之間（占到月收入的20%左右），遠(yuǎn)低于城市現(xiàn)實房租水平。大部分農(nóng)民工集中在“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住面積大多在7m2以下，配套設(shè)施不完善（無衛(wèi)生設(shè)施，無獨(dú)立廚房，生活設(shè)施差），居住條件惡劣，與城市戶籍居民的居住水平差距越來越大。尤其是，近幾年城市房價、房租增長過快，“城中村”等農(nóng)民工集聚地改造加快，城市邊緣不斷向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展，使得農(nóng)民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到較大影響。改善居住條件已成為農(nóng)民工最迫切的民生要求，是1億多農(nóng)民工、數(shù)億農(nóng)民工家屬的殷切期盼。
4.解決農(nóng)民工住房問題是實現(xiàn)社會和諧的重要標(biāo)志
一個社會的最終穩(wěn)定、進(jìn)步與和諧，必須實現(xiàn)居者有其屋。擁有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁椈救藱?quán)，已成為國際共識。為現(xiàn)在的1億多農(nóng)民工、未來的數(shù)億農(nóng)民工，保障真正意義上的居住權(quán)，是我國政府的重大職責(zé)，是實現(xiàn)社會和諧的重要標(biāo)志。解決農(nóng)民工住房問題，能為農(nóng)村精英階層、尤其是新生代農(nóng)民工提供社會地位上升的渠道和機(jī)制，促進(jìn)社會穩(wěn)定。解決農(nóng)民工住房問題，健全涵蓋農(nóng)民工的城市住房保障體系，有利于縮小城鄉(xiāng)居民在住房保障上的差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；有利于遏制我國城市“貧民窟”的發(fā)展勢頭，避免出現(xiàn)巴西等發(fā)展中國家出現(xiàn)的社會問題，促進(jìn)城市自身的和諧；有利于遏制農(nóng)民“一家兩地，一家兩制”的家庭分離趨勢，緩解農(nóng)村留守兒童和農(nóng)村老齡化問題，促進(jìn)農(nóng)村和諧。
農(nóng)民工住房總體還處于市場失靈和政府失靈并存的狀態(tài)
隨著農(nóng)民工數(shù)量的快速增長，在城市居住時間的增加，市民化意愿的增強(qiáng)，農(nóng)民工住房問題正得到越來越多的重視。2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出要多渠道解決農(nóng)民工居住問題，保證農(nóng)民工居住場所符合基本的衛(wèi)生和安全條件；2007年出臺的《國務(wù)院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出將農(nóng)民工作為城市中其他住房困難群體；2007年，建設(shè)部、發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，提出用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體。這些文件初步明確了農(nóng)民工住房政策的基本方向。一些地方也積極破解農(nóng)民工住房難題，主要做法包括建立農(nóng)民工公寓（農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房），將符合條件的農(nóng)民工納入城市住房保障體系，建立農(nóng)民工住房公積金制度，對農(nóng)民工購房給予財稅支持等。但總的來看，農(nóng)民工住房既存在市場失靈，也存在政府失靈，突出表現(xiàn)在以下四個方面：
1.農(nóng)民工無法進(jìn)入城市商品房市場
絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市房價和房租水平。除由用工單位提供居住場所外，大部分的農(nóng)民工還得自行從市場上租房。但由于自身的經(jīng)濟(jì)能力有限，通常只能租住城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民私房，或市中心價格相對低廉但條件差的房屋，市場上還沒有與他們支付能力相當(dāng)?shù)淖赓U房源供應(yīng)。農(nóng)民工的住房需求很強(qiáng)烈，但是市場不會自動產(chǎn)生與這種需求相匹配的供給。在解決農(nóng)民工住房問題上，確實存在著市場失靈。城中村、群租現(xiàn)象的發(fā)生正是這類供需矛盾的反映。如果不調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)，這些現(xiàn)象將很難解決，也會對整個城市的住房市場產(chǎn)生不利影響。
2.農(nóng)民工仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的保障體制仍然把農(nóng)民工當(dāng)“外來人口”、“暫住人口”對待，他們沒有獲得身份轉(zhuǎn)變，不能享受同城市居民同等的保障權(quán)利。雖然一些城市提出將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，但限制條件過多，農(nóng)民工進(jìn)入城市住房保障體系的門檻過高，還存在著事實上的政府失靈。目前，農(nóng)民工在城市的居住主要還是通過血緣、鄉(xiāng)緣、業(yè)緣和地緣關(guān)系解決。由這些關(guān)系所導(dǎo)致的居住方式會逐漸造成一種低收入人群根據(jù)工作或親緣關(guān)系的人為集中，也就產(chǎn)生了諸如“城中村”等現(xiàn)象，形成了新的城市二元結(jié)構(gòu)。
3.現(xiàn)行用地政策制約了農(nóng)民工集體宿舍的建設(shè)
目前，集中建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍的方式主要有三種：（1）開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)利用受讓的土地，在工廠生產(chǎn)區(qū)附近興建職工宿舍；（2）由企業(yè)與農(nóng)民集體組織通過多種方式合作，利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工宿舍；（3）利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工宿舍。但這三種方式都與現(xiàn)行土地政策相沖突：利用出讓工業(yè)用地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行工業(yè)用地政策相沖突，利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策相沖突，利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行土地收購儲備政策相沖突。
4.地方的政策探索也需進(jìn)一步完善
如農(nóng)民工保障性住房的資金來源不確定，適合農(nóng)民工特點的保障性住房普遍缺失，農(nóng)民工住房公積金制度缺乏細(xì)則，針對農(nóng)民工的住房金融服務(wù)幾乎是空白。
因此，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，健全適合農(nóng)民工特點的住房保障體系、住房供應(yīng)體系和住房政策體系已十分必要。
解決農(nóng)民工住房問題的基本原則和總體思路
1.基本原則
一要順應(yīng)城市化趨勢，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工住房保障不僅應(yīng)滿足現(xiàn)階段進(jìn)城農(nóng)民工家庭在城市居住需要，還要為最終給予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同等的住房保障待遇、向市民化階段發(fā)展作鋪墊。
二要尊重農(nóng)民工意愿，符合農(nóng)民工流動趨勢。在解決農(nóng)民工住房問題的具體操作中，要充分考慮農(nóng)民工的作息時間、地域分布特點以及經(jīng)濟(jì)承受能力，避免不切實際的建設(shè)造成住房閑置。結(jié)合農(nóng)民工的流動趨勢，合理協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的住房政策。
三要與現(xiàn)行的國家住房政策體系有效銜接。解決農(nóng)民工住房問題也不能搞“特殊”，要納入城市住房政策體系通盤考慮，與市場化保障方式同步進(jìn)行，以降低今后制度轉(zhuǎn)換的成本。
四要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和市場的作用。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)要落實改善農(nóng)民工居住條件的社會責(zé)任。同時，也應(yīng)以市場化運(yùn)作為方向，充分發(fā)揮市場功能。
五要循序漸進(jìn)，分階段分步驟逐步解決。流動人口住房是一個世界性難題，我國人口規(guī)模巨大，城鄉(xiāng)二元分割，解決農(nóng)民工住房問題具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財力的提高逐步解決。
2.總體思路
調(diào)查表明，農(nóng)民工最愿意接受的住房支持方式有三個：單位提供住房補(bǔ)貼，政府提供低廉租金房，政府給予政策由單位建造住房。但不同群體農(nóng)民工解決住房問題的期望方式有較大差別：低收入農(nóng)民工傾向政府修建低廉租金房，政府給予政策、由用工單位建造宿舍；而高收入農(nóng)民工更愿意通過市場自行解決，希望單位提供住房補(bǔ)貼，政府給予財稅和金融支持，提高支付能力。
從農(nóng)民工住房問題存在市場失靈這一客觀實際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的購房意愿和購房能力（主要決定于收入水平），解決農(nóng)民工住房問題的總體思路是：充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、企業(yè)的社會責(zé)任和市場的調(diào)節(jié)功能，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，加快建立起“以低端市場租賃房為重點，以保障性住房和商品房為補(bǔ)充”的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，健全“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系。逐步完善“住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、財稅支持制度、金融服務(wù)制度、土地供應(yīng)制度、規(guī)劃保障制度相互補(bǔ)充”的農(nóng)民工住房政策體系，使進(jìn)城農(nóng)民工的住房條件盡快改善。
根據(jù)農(nóng)民工購房意愿和購房能力的差異，可以將在城市常住的農(nóng)民工劃分為三類，并在統(tǒng)一的政策框架內(nèi)，對不同類型的農(nóng)民工實施不同的政策措施：
第一類是市民化意愿和市民化能力都很強(qiáng)的農(nóng)民工，應(yīng)提高支付能力，取消購房限制，鼓勵購房。這類農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定的工作，好多是舉家外出，收入較高而且比較穩(wěn)定，具有較強(qiáng)的購房能力，在務(wù)工城市購房的意愿強(qiáng)烈。應(yīng)將這部分農(nóng)民工納入住房公積金政策范圍，提供住房公積金貸款，落實好企業(yè)的住房補(bǔ)貼制度，允許購買經(jīng)濟(jì)適用房。
第二類是市民化意愿較強(qiáng)但市民化能力較弱的農(nóng)民工，應(yīng)納入城市住房保障體系。這類農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定的工作，想在務(wù)工城市擁有住房或在離家鄉(xiāng)較近的城鎮(zhèn)購房，但收入較低、購房能力弱。這部分農(nóng)民工，應(yīng)納入務(wù)工地廉租房、限價房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房范圍。規(guī)范和發(fā)展適合農(nóng)民工特點的租賃市場，進(jìn)一步發(fā)揮市場的作用。完善小城市和小城鎮(zhèn)落戶政策，鼓勵部分人在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購房。
第三類是市民化意愿和市民化能力都很弱的農(nóng)民工，主要依靠農(nóng)民工公寓、集體宿舍來解決居住問題。這類農(nóng)民工流動性較大，收入低，購房能力、租房能力都很弱，主要是想在務(wù)工城市有個適宜的住所。對于這部分農(nóng)民工，應(yīng)要求用工單位積極為其提供集體宿舍，完善各項設(shè)施，提高居住質(zhì)量。在農(nóng)民工集中的地區(qū)，可比照廉租房建立適合農(nóng)民工特點的經(jīng)濟(jì)租用房，以更低的價格向農(nóng)民工出租。
解決農(nóng)民工住房問題的政策取向
未來的政策取向，重點是建立一個體系，規(guī)范一個市場，完善六項制度。
1.建立“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系
把農(nóng)民工住房納入國家住房保障政策中統(tǒng)籌考慮與安排，建立“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房”四位一體的、覆蓋城鎮(zhèn)常住人口的住房保障體系。對于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民工，在保障性住房上給予市民待遇，比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn)，提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房，參加社保的農(nóng)民工可優(yōu)先考慮。由于農(nóng)民工能承受的租金水平很低，將建立適合農(nóng)民工特點的經(jīng)濟(jì)租用房。鼓勵各地比照廉租房政策，在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)相對集中的農(nóng)民工公寓，鼓勵將廢舊廠房改造為農(nóng)民工公寓。放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，鼓勵符合條件的農(nóng)民工逐步在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)落戶，并納入本地城鎮(zhèn)住房保障體系。
2.規(guī)范農(nóng)民工住房租賃市場
農(nóng)民工主要還是以散居的形式分布在城市中，他們的住房問題主要還是應(yīng)通過低端的市場租賃房（小戶型，低租金，具有基本功能）來解決，尤其是收入水平較高的農(nóng)民工更傾向通過低租金租賃市場來解決住房問題。因此，將鼓勵提供適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。從農(nóng)民工的特點和居住現(xiàn)狀來看，在城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)農(nóng)民工公寓是一個經(jīng)濟(jì)可行的方式。將允許各地探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村建設(shè)用地建立農(nóng)民工公寓，只允許對農(nóng)民工出租，不得出售。政府加強(qiáng)監(jiān)管，將流動人口管理和公共服務(wù)延伸到這些農(nóng)民工公寓。
3.健全農(nóng)民工住房公積金制度
調(diào)查顯示，對于在城市買房的房款籌集方式，農(nóng)民工也越來越接受公積金貸款和銀行貸款。特別是高收入農(nóng)民工，尤其希望通過公積金貸款來提高自身的支付能力。因此，健全農(nóng)民工住房公積金制度已勢在必行。農(nóng)民工住房公積金將采取“低水平，多層次，廣覆蓋”的原則。首先要保證每個從事正當(dāng)行業(yè)的農(nóng)民工都有條件進(jìn)入住房公積金體系。其次，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，住房公積金的繳納標(biāo)準(zhǔn)在初期可以處在一個較低的水平上，以保證覆蓋的全面性，對于不同經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)可以有不同層次的繳納標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民工只要連續(xù)繳存住房公積金一定時間以上，就可以申請住房公積金貸款，還可以允許其因工作變動或其他正當(dāng)理由一次性提取公積金，并可提取用于支付房租。
4.逐步建立適宜的農(nóng)民工住房補(bǔ)貼制度
住房補(bǔ)貼是農(nóng)民工最愿意接受的住房支持方式，為適應(yīng)農(nóng)民工的意愿，將逐步建立適宜的農(nóng)民工住房補(bǔ)貼制度。補(bǔ)貼對象是單位未交納住房公積金、單位提供宿舍但須交納租金和自行租房的農(nóng)民工，補(bǔ)貼的金額根據(jù)農(nóng)民工收入狀況的一定比例確定，并在勞動用工合同中予以明確。
5.完善財稅支持制度
建立農(nóng)民工城市公共住房專項資金，由住房公積金增值部分的一定比例、政府土地出讓凈收益的一定比例、城市財政預(yù)算安排必要補(bǔ)助和用人單位繳費(fèi)的一定比例組成，使農(nóng)民工住房保障資金來源制度化、規(guī)范化。專項資金主要用于農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)租用房的建設(shè)、管理、維護(hù)。對于為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機(jī)構(gòu)，可考慮給予一定的稅收減免，鼓勵更多的供應(yīng)主體參與到租賃市場中來，為農(nóng)民工提供適宜的住房。
6.完善金融服務(wù)制度
對于購買城市經(jīng)濟(jì)適用房、限價房的農(nóng)民工，可降低其購房首付款的比例，延長還款期限，給予契稅優(yōu)惠。對興建農(nóng)民工公寓的私人和機(jī)構(gòu)給予一定的金融支持，如鼓勵金融機(jī)構(gòu)為其提供低息長期的銀行貸款或公積金貸款等。
7.完善土地供應(yīng)制度
允許各地在遵守國家基本土地政策的基礎(chǔ)上，積極探索，解決好利用出讓工業(yè)用地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行工業(yè)用地政策的矛盾、利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的矛盾、利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行土地收購儲備政策的矛盾。土地利用規(guī)劃要為農(nóng)民工住房、尤其是經(jīng)濟(jì)租用房預(yù)留空間，明確性質(zhì)，使農(nóng)民工的住房建設(shè)合法。
8.完善規(guī)劃保障制度
把農(nóng)民工住房納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。城鎮(zhèn)規(guī)劃將統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工住房位置和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)能力，并且避免出現(xiàn)大面積集中的情況。農(nóng)民工集體宿舍和專供農(nóng)民工租用的住房，會充分考慮農(nóng)民工的居住需要和生活成本，堅持經(jīng)濟(jì)適用、合理布局、科學(xué)設(shè)計、確保質(zhì)量，同時應(yīng)適當(dāng)配備必要的文化、體育活動等設(shè)施。農(nóng)民工住房建設(shè)要符合國家的建筑標(biāo)準(zhǔn)，確保質(zhì)量安全。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心）
