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2024年11月24日
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中國地方財政(預算內)收入主要靠營業稅以及與中央分享的增值稅和企業所得稅。個人所得稅也是地方收入的一部分，但比重還不大。城市化發展帶來了對地方公共服務需求的快速增長，要求大量的基本建設投入，使地方政府不得不依賴各種收費，尤其是土地出讓金，來獲得城市建設的資金。
中國的城市化還有很長很艱難的路程。按麥肯錫2008年《迎接中國十億城市大軍》的報告估計，從2005年到2025年的20年里，中國要新增3.5億城市居民。這樣大規模的人口轉移是經濟發展所不可避免的，也對地方公共財政提出了極大的挑戰。如何讓地方政府有一個適合地方發展需要的財政收入？如何更加合理地分攤城市建設的公共投資成本？房地產稅改革對解決這些問題有重要的作用。
在過去的20年里，中國城市住房改革已使廣大居民獲得了城市住房和土地使用的產權，為房地產稅改革創造了條件。與此同時，在房地產市場的作用下，城市建設的發展也助長了財富分配的不均，并使進入城市的門檻不斷提高。房地產稅的缺失加強了這些現象，這不利于社會和諧發展，也有礙城市化的繼續進展。
土地價值差距擴大
城市化的地理特征就是人口和就業的高度集中。這樣的空間集中形態是充分發揮勞動力社會分工合作，從而提高生產力的前提條件。但勞動力聚集是建立在許多城市公共設施和公共服務的基礎上，包括道路交通、供水供能和排污清潔等。同時，分工與合作需要技能的提高和風險的分擔，因此需要加快公共教育和社會保險的建設。這些公共建設推動城市化，城市化帶來聚集規模效益，聚集規模效益必然造成土地價值的空間差異。
在中國，地區間城市土地價值的差異很大。基礎建設和公共事業投入的差別，產生了地區間生產力、生活質量和人力資本提升條件的差別。比如，2004年東部地區的人均財政性教育支出為342元，西部地區為215元，東部比西部高出59%。2004年中國人均財政支出的省際差異系數是0.76，2007年下降到0.66，但仍然大于人均GDP的省際差異系數0.63。
當勞動力可以跨地區流動時，條件好的地區吸引更多的人才和勞動力，城市的規模聚集效益上升，使地區間的收入差異進一步擴大。勞動力流入造成土地和住房需求的高漲，只能靠土地價格上升來平衡勞動力流動的意向。因此，地價差距反映了地區間發展的差距。隨著中國戶籍制度的改革，勞動力的流動性將進一步增加，地區間的地價差異還可能擴大。零點研究咨詢集團于2010年4月進行的“中國城市和農村居民流動意愿調查”發現，約一半的縣城居民有向大城市流動的意愿，18% 的省會城市居民有向北京、上海和廣州流動的意愿。
那么，什么因素使得地區間土地價格的差異不會消失呢？
第一，勞動力聚集規模效益具有自我加強的機能。比如，與小城市相比，在大城市的貿易信息、運輸等交易成本會低許多；大城市的就業密度有利于降低各類專業人員找工作的成本；大城市里學習機會多，有利于降低人力資本提升的成本。這些聚集效益為當地的基礎建設和公共事業投入創造了需求和回報，而公共投入又反過來加強了當地貿易、就業和人力資本提升的聚集效益。這種正反饋效應，造成地區間經濟集聚規模的持久差別。
第二，地區間公共投入的差別也受資源分配制約。在經濟發展初期，資本和人才資源緊缺，往往促使資源流向聚集規模效益好的地方，造成地區間生產力和人力資本提升效益差距擴大。隨著經濟發展、資本和人才資源的積累，地區間資本和人才資源的差別會有所縮小。
另外，地方財政體制也會影響資源的空間配置。例如，中國地方政府不能直接從資本市場融資，需要靠出讓土地使用權獲得資金。因此，發達地區與不發達地區土地價值的差異，造成了地方政府融資成本的差異，從而加劇了地區間資源分配的不均：地價高的地方更有資源發展，地價升得越高。
降低進城“門票”價格
征收房地產稅有利于地區間經濟平衡發展，體現公民納稅與獲得公共投入利益相匹配的公平原則。同時，對保有房地產征稅還可起到穩定房價、鼓勵地方政府重視民生以及公共投資長期效益的作用。
如前文所述，城市土地價值的差別源于公共投入，又被聚集規模效益放大。所以，城市土地價值代表的主要是社會財富，不是個人創造的財富。早在1879年，美國經濟學家和政治家亨利·喬治(Henry George)就在其著作《進步與貧窮》(Progress and Poverty)中強調了這個道理。因此，對這一財富征稅，既能集合公共資源反饋于城市建設——從而保持和增加體現在土地價值中的社會財富，又能使公共投入的成本比較公平地分攤給居民——得益多、地產價值高的業主多承擔一些公共投入的成本。
目前，中國地方政府已有各類基于房地產的稅收，包括房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅和耕地占用稅，但這些稅收比重小，除了契稅，征收對象主要不是居民。地方政府主要靠土地出讓金來籌資搞城市公共建設。2007年全國土地出讓總價款占全國財政收入的23%，是地方預算外收入的191%。然而靠土地出讓籌資是不能維持長久的。隨著城市化的成熟，可供出讓的土地資源會越來越少。
按2006年財政數據計算，中國的公共消費(包括公共教育、醫療衛生和社會保險)開支占GDP的比重還不到5%，比中等收入國家的正常水平低7個百分點。這一方面反映了中國經濟高速增長對基建資金的需求，另一方面也反映了地方政府動機的偏誤和畸形的地方公共收入結構。中國90% 以上的公共消費開支由地方政府承擔，然而這些公共消費不直接為地方政府創造收入，使地方政府沒有積極性去提供公共消費，往往將公共消費的責任推給企業。
建立對房地產保有價值的征稅體系，將為地方政府創造一個穩定的、并與地方建設效益掛鉤的地方收入。這種收入可以增強地方政府的長期償債能力，為地方政府從資本市場舉債搞城市建設創造重要條件，有助于地區間更加平衡的發展。地方政府不必等到地價高了才融資，因為預期的城市建設投資，可增加未來的房地產稅收，并為城市融資提供保障。而且，用長期的房地產保有稅收的增長來融資，也具有跨世代的公平性。出讓土地的融資方式是讓當代人承擔城市建設的成本。但是城市建設投資的效益是讓幾代人享用的，因此不應該由一代人承擔投資成本，而應該由幾代人來分擔。
讓房地產保有稅在地方公共收入中占主導地位，可以促使地方政府從長遠和整體的城市效益來支配公共投資與開支。當地方公共收入以營業稅和增值稅為主導時，地方政府往往偏好招商引資開發項目，而不重視對教育衛生和社保的公共開支。房地產保有稅可以直接體現用于民生的公共開支的社會效益，即地方生活質量提高使住房價值上升，地方政府更有積極性去做民生事業建設。再有，地方政府依賴出讓土地融資會更多受局部的和短期投資效益的影響。比如，政府往往對舊區改造的動力不足，而在新區開發的動力過強，因為前者產生可出讓的土地量少且成本非常高。
征收房地產保有稅可縮小地區間土地價格的差異。個人買房支付的地價就是進入城市、享用城市公共服務和社會經濟效益的門票。開發商用“門票”收入支付給城市政府土地出讓金，而城市政府則用土地出讓金投入城市公共設施建設。要是城市的公共服務和社會經濟效益是免費讓居民享用的，那么大家爭相“入場”的結果就使這張“門票”很貴，相當于上百年(若土地租賃產權可以無償延續)，或在更長年限享用城市公共服務和社會經濟效益的價值。但要是居民需按公共服務消費繳納房地產稅，那么買房成本中的“門票”價格就會降低(“門票”價格的一部分轉換成長期的、以房地產稅形式的“分期付款”)。
在目前的情況下，東部地區和西部地區城市公共服務質量和社會經濟效益的差別，全部反映在買房時的一次性“門票”價格上了，所以房價的差別很大。更何況現在城市中的大部分老居民，不需為這些年來城市建設帶來的公共服務和社會經濟效益的提升付“門票”，城市建設的成本更多落到居住用地出讓所產生的新“門票”上了。這樣的“門票”價格既造成首次購房困難、阻礙人口流動，又產生社會不公平。因此，以房地產保有稅降低“門票”價格，可減小勞動力流動的門檻并且改善社會公平，因為新老居民都要為城市公共設施和公共服務買單，且多得益者多買單。
用房地產保有稅降低“門票”價格，還有穩定住房價格、抑制購房投機動機的效應。在沒有房地產保有稅的情況下，高“門票”價格使住房投資的租金回報率(或資本化率)降低，這時房價對住房需求增長預期的變化會很敏感，因而造成短期投機沖動。假定資本化率為2%，那么需求增長預期提高0.3個百分點，房價就會上升15%。 在高保有稅、低“門票”的情況下，資本化率高，住房需求增長預期的變化對房價的影響就會比較小，未來需求增長的提高亦會提高保有稅，因而也會抑制短期投機沖動。與長期投資行為不同，短期投機行為往往帶來大量房屋的閑置，造成城市資源的浪費。住房價格的穩定不僅可減少因短期投機造成的資源浪費，還可以降低居民購房的風險。
房地產稅的稅率應按各地城市建設發展的要求和地方公共服務的需求來定，城市發展快的時期稅率可定高一些。但由于公共投入的社會經濟效益大于公共投入的成本，房地產稅收不會全部抵消城市土地的市場租金。
因此，土地出讓金(以及“門票”價格)還會是正的，反映公共投入的凈社會經濟效益及各地的自然條件差異。以競爭(招拍掛)方式收取土地出讓金，也有利于反映城市土地使用的機會成本，使土地得到最佳使用。
權衡多重利益關系
既然房地產保有稅改革有諸多經濟社會效益，那么改革的阻力何在？技術方面的問題不難克服，主要是建立業主、產權和房價數據系統。當然，信息系統的建立和公開也可能會遭遇政治阻力。
有一個難題是，關于付了“門票”和沒有付“門票”居民間利益的調節。付了“門票”的家庭，可在一定時期內享受房地產保有稅的豁免，以體現公平原則。豁免期限可按產權性質定：大產權“門票”的豁免期限應比小產權的豁免期限長一些。豁免權利應隨業主家庭而不隨房屋，以免阻礙人口流動。對豁免權利有爭議的案例，可以通過由市民代表和專業人員組成的審理委員會來裁定。
房地產稅改革的另一個問題是低收入家庭對房地產保有稅的承受能力。一個解決辦法是減免小面積住房的保有稅(按家庭收入減免受到收入界定困難的約束)。對于居住面積大而收入低的現有家庭，可允許延期繳納保有稅，以房屋抵押，欠款在房屋出售時從售價中扣除。
還有一個阻力是短期與長期利益的平衡。在短期內，由于居民“門票”財富縮水會對個人消費產生一定的負的財富效應。但長期來說，房地產稅可以改善城市公共服務和城市發展的社會效益，帶動城市經濟增長。
目前中國個人所得稅規模還比較小，靠個人所得稅調節收入分配的空間不大。對房地產保有價值征稅則有利于擴大收入重新分配的空間，贏得民眾的支持。但是，房地產稅改革不僅是公共收入結構的改變，也需調整地方政府與老百姓的關系。作為一種地方稅，房地產稅可以讓地方政府能夠按當地的城市建設要求和居民對公共服務的需求機動地調節稅收。
目前，中國地方政府的稅收都受中央政府監督管理。但是，靠中央政府來監督地方的房地產稅收和使用會很困難，比如，中央對地方土地出讓金的監督就比較薄弱。因此，房地產稅改革需要進一步完善民主監督制度，增加地方預算的公眾參與，以保證房地產稅的社會經濟效益得以充分發揮。
至于征收房地產稅時，如何處理土地租賃年限和住房產權的差異問題，可以借鑒香港和新加坡的經驗，應按住房的市場租金年收入的估計值(而不是按住房的資產價格)來征收房地產稅。
符育明為新加坡國立大學環境與設計學院副院長
