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2024年11月24日
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人會生病，城市也會得病。
近年來，“城市病”在我國多個大城市集中爆發。不僅僅是北京、上海、廣州等大城市相繼出現了由人口劇增引發的“城市病”，就連二三線城市，甚至連小城鎮都“犯病”了。有人打了一個形象的比喻：城市就像一個巨大的黑洞，用無限的吸力把它周邊的資源、人力都統統一股腦給吸附了過去，吸進肚子之后，卻又發現自己并沒有足夠寬容的腸胃把這些都給消化吸收掉，最后鬧到醫院。
有負責城鎮化工作的人士感慨：“城鎮化歸根結底是提高老百姓的生活水平。如果老百姓從農村轉移到城市面對的是糟糕的城市服務，那么轉移的意義又是什么呢？”
我國改革開放以來，30多年的工業化、城鎮化進程，濃縮了西方發達國家幾百年的現代化歷程，使得我國“城市病”問題更具復雜性、綜合性，凸顯的是各種社會保障、基礎設施、醫療服務跟不上城市化快速發展的步伐。
化解“城市病”危機正在考驗中國的智慧，這涉及到宏觀層面上的發展戰略調整、經濟發展考核指標等諸多問題。這些問題不解決，中國只能繼續步西方國家曾經走過的“城市病”的后塵。與世界其他城市的“城市病”相比，中國“城市病”有什么特點？中國的城市“病”到了什么程度？引發了人們怎樣的反思？
篇章1：中國“城市病”有多嚴重？
“交通擁堵如腸梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤，房價居高不下就是高燒不退。”
“現在不少城市，腎功能在衰竭，污水、糞便處理不了；肺功能在弱化，綠地減少供氧少了；腸道出問題，很多資源吸收不好，消化不了；脈搏有問題，交通擁堵，一些生態主動脈被切斷了。”
這是全國兩會上代表委員對當下我國“城市病”的形象診斷。我國“城市病”呈現出哪些新特點？
“城市病”首次寫進政府報告
“城市病”是對人口及相關發展要素向大城市過度集聚而引起的一系列社會管理和公共服務問題的統稱。國際經驗表明，城市病是城市發展過程中的必然現象，而快速城市化階段往往是各種“城市病”的凸顯期和頻發期。2011年末，我國城鎮化率達到51.3%，標志著我國進入以城市社會為主的新的發展階段。與我國高速城市化如影隨形的是日趨嚴重的“城市病”。如今，“城市病”已成為各地城市政府必須正視的問題。
北京和武漢首次在今年的政府工作報告中使用“城市病”這一詞匯。北京明確承認“累積形成了比較明顯的城市病”， 第一次把“常住人口增長速度明顯下降”列入2014年度“經濟社會發展主要預期目標”。
武漢市政府工作報告在回顧2013年成績后指出，武漢“城鄉基礎設施還不夠完善，城市建設任務繁重、資金籌措難度加大，市民反映強烈的交通擁堵、空氣污染等‘大城市病’和水環境的綜合治理機制亟待創新”。
一些城市雖未直接使用“城市病”概念，但都描述了“城市病”癥狀。上海稱：“人口總量和結構問題越來越突出，建設用地規模接近極限，環境承載壓力加大，霧霾等大氣污染問題突出”。廣州稱：“城鄉基礎設施承載力不適應可持續發展需要，交通擁堵、垃圾圍城、環境污染、安全生產風險等問題仍然突出”。深圳、杭州也有“城市人口規模大、結構不合理”等類似表述。
環境問題位列“城市病”之首
隨著我國城鎮化進程的快速推進，城市出現了以農民工為代表的人口流動問題、汽車社會帶來的交通問題、能源消費引發的環境問題、城市擴張和土地財政釀成的土地問題及房地產泡沫等諸多社會經濟問題。尤其是近年來PM2.5 污染，更使人們對環境問題的危機感高漲。
今年全國兩會召開前夕，人民網就公眾關注的21個熱點問題展開網上調查。在針對“目前中國最為突出的城市病有哪些？”的問題調查中，有31.16%的網民認為“環境惡化”是中國目前最為突出的城市病；26.88%的網民認為是“人口超載造成公共資源緊缺，帶來醫療等生活便利性不足”；25.47%的網民選擇的則是“社區治理水平較低，行政管理仍強調管理大于服務”。環境問題被稱為“城市病”的重中之重。
霧霾不僅僅在大城市上演，去年全國范圍的霧霾天數創造了歷史之最，讓大家對于城市的環境問題有了更多的關注。以今年2月為例，我國7省市重度霾頑固不散，華北、黃淮、江淮等地的霾表現高調，北京、河北中部、天津南部、陜西中部、山西、安徽北部、山東、江蘇、河南等地一直被中度霾甚至重度霾籠罩，空氣質量較差。環境保護部衛星遙感監測表明，霧霾籠罩我國約七分之一的國土。
安全問題讓城市“病”得不輕
隨著城市人口的增長，城市供水排水、燃氣、熱力管網等市政設施不能有效滿足城市發展的需要，城市垃圾無害化處理、污水處理設施不足以及處理率低等問題凸顯，這是城市化進程加快引發的市政公用設施供需矛盾。當前，城市高樓大廈林立，人口密集，交通擁堵，對災害抵御能力的不足也令人擔憂。
近年來，無論是大城市還是中小城鎮氣象災害的消息不絕于耳，其帶來的經濟損失和人員傷亡也令人印象深刻。2010年11月上海的高樓大火，給消防營救造成巨大困難；2012年7月北京的一場特大暴雨造成幾乎全城交通癱瘓和上百億的損失，再次拷問這座飛速發展的城市是否已經擁有了與之相匹配的抗災能力。
在日益高漲的城市化浪潮下，城市內澇、冰雪圍城、化工廠爆炸、建筑物坍塌、火災多發……一系列事故的發生讓城市安全問題在不少城市已經“病”得不輕。當一個又一個鮮活的生命在人們眼前消逝時，人們終于發現，安全問題是所有“城市病”中最嚴重的病癥之一。讓人們心情沉痛地重新審視城市光鮮外表背后的種種隱痛，再度思考作為人類文明載體的城市和愈加躁動易怒的自然之間的相處之道。
中小城市難逃“城市病”厄運
數據顯示，今年3月1日，北京軌道交通全路網客運量首次突破900萬人次大關，再創歷史新高，上海地鐵日均客流量在一年前也逼近700萬，高峰限流措施頻繁。北京市的常住人口中，每3個人中就有1個是外來人口。
伴隨著經濟高速增長和城市規模擴大，人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等 “城市病” 已不是大城市的專利，這些“癥狀”正快速由中國一線城市向二三線城市“傳染”。本應讓生活更美好的城市，如今卻成為人們憂心忡忡的對象。
由于發展思路的單一，在發展方式和發展所遭遇的瓶頸讓很多鄉鎮都難免重蹈大城市的覆轍：小石棉、小化工、小電鍍，城市有城市的工業毒害，小縣城也有污染排放；城市有垃圾圍城，農村出現了垃圾圍村；城里的水質不放心，農村的飲水堪憂……
篇章2：中國“城市病”反思
城市化是人類進步必然經歷的過程，是人類社會結構變革中的一個重要線索，但城市化是一個相對緩慢的進程，期間出現各種癥狀也是必然的。在看到這些客觀原因的同時，有業內人士從我國特有的體制性成因予以分析時指出偏重于經濟指標的政績考核體系成為加重“城市病”的重要原因。與國外相比，我國城市建設與發展中的誤區加重了“城市病”，折射出我國城市化畸形發展。
反思1 “城市病”的背后是對政績考核的GDP崇拜
“城市病”是世界工業化中的通病，只是中國發展迅速，把這個過程縮短了，比較集中地凸顯出來。正如原外經貿部副部長龍永圖在分析我國“大城市病”產生的基本原因時所說，隨著我國城鎮化進程的快速推進，城市人口突然在十年、二十年間有了幾倍、甚至幾十倍的擴張，產生了交通擁堵、城市環境壓力大等問題，這是很自然的現象；城市的基礎設施正在建設，還沒有結束，這也是成長中的城市所避免不了的；我國屬于制造業大國，傳統制造業不可避免地會帶來污染。
在正視我國“城市病”產生的客觀原因的同時，有專家指出我國的“城市病”除了擁有與其他國家“城市病”相同的成因之外，還具有許多我國特有的體制性成因。國務院發展研究中心研究員林家彬在接受采訪時從干部選拔機制和政績考核體系角度對我國“城市病”的原因予以了分析：偏重于經濟指標的政績考核體系給城市發展帶來了明顯的影響，成為加重“城市病”的一個重要原因。
“隨著政績考核的普及，以及由此產生的對政府官員乃至地方政府行為方式的重要導向作用，政績考核體系本身的不夠科學合理所帶來的負面效應開始受到越來越多的關注。”林家彬認為，一是導致城市功能的過度集中。諸如政治中心、經濟中心、文化中心、金融中心、信息中心、航運中心、交通樞紐等等，原本已經高度集中的特大城市，城市政府為了追求經濟指標的增長，仍然大力鼓勵產業功能的集聚，積極吸引大型項目的落戶，拒絕產業功能的向外轉移，結果導致城市資源環境和基礎設施的不堪重負。二是導致重“面子”輕“里子”，重形象工程輕民生工程。“面子”工程、形象工程是顯績，容易被關注和納入評價考核，往往得到優先發展；而城市排水系統等“里子”工程、扶危濟困、社會保障等民生工程是潛績，不容易被關注和評價考核，發展往往滯后。這就導致大城市光鮮華麗的地標性建筑與滯后的地下基礎設施形成巨大的反差，近年來一些城市一遇暴雨就造成內澇和交通癱瘓就是突出的實例。三是導致城市政府“親商”有余而親民不足，公共利益往往讓位于商業利益。為了追求快速的經濟增長，一些城市政府提出了“愛商、重商、親商、安商、護商”等口號和政策。在城市房地產開發領域，開發商拿到地塊后的第一件事就是到政府公關以便修改規劃、提高容積率，而且經常如愿以償。其結果是城市規劃的權威性被輕易破壞，超出規劃強度的商業地產開發導致周邊的基礎設施容量不足，成為引發“城市病”的重要原因。
有網友評論說，只要GDP崇拜存在，只要“我這一任要超過前一任”的政績沖動存在，“城市病”就只能越來越重。
反思2 “城市病”直擊我國城市管理“軟肋”
現代城市是一個融合環境資源、經濟、社會、文化等系統在內的復雜體。中國以往的城市管理模式受傳統體制的影響，對城市管理的理解比較狹窄。有專家指出，我國“城市病”的根源，除了經濟發展模式嚴重違背規律外，還在于粗放型的城市管理。“攤大餅”式的粗放擴張忽視科學規劃，對長期性、功能性考慮不足，防災能力脆弱。
以北京為例，早在2005年，北京就制定人口控制規劃，并且得到了國務院的批準，按照這個規劃到2020年的人口控制目標是1800萬人，中心城區850萬人，但實際情況大大超出了這個控制目標。據北京兩會透露，2012年北京常住人口達2069萬人，中心城區人口達1300萬人，分別比2020年的目標超出了270萬人和450萬人。可見，外來人口激增使城市壓力達到不堪重負的程度，就是典型的粗放型管理造成的結果。
建設部原副部長、兩院院士周干峙在接受媒體采訪時曾極其坦率地說，中國的城市規劃從上世紀50年代的一切依據“蘇聯標準”，演變到80年代的“專家與領導達成解決問題的共識”，但現在日益令人擔心，“過去城市規劃很純粹，領導與專家結合得很好，但現在行政干預越來越多……”
林家彬對此持相同觀點，他說：“規劃不僅不能成為限制權力的濫用、保障城市沿著科學理性軌道發展的制度工具，相反卻成為可以被權力所隨意利用的工具，許多追求政績、片面追求經濟增長、圈地賣地、追求財政收入最大化的舉措都假規劃之手而堂皇問世，并由此成為助長‘城市病’產生和惡化的重要原因。”
城市管理藍皮書明確指出，中國城市管理的法治化保障較為薄弱，突出體現為城市管理立法相對滯后、部門立法的綜合性協調性不足、立法可操作性不強。另外，城市管理的執法方式有待改進，市民的守法意識也有待加強。
中國國際城市化發展戰略研究委員會秘書長蔡義鴻說，我國“城市病”愈演愈烈與“運動式”城市管理不無關系，“平時有法不依，問題嚴重才集中整治。”另外，城市政府內部部門分工交叉重復，在城市管理過程中遇到突發事件時，各部門相互推卸責任，導致任務得不到貫徹執行，直接影響到城市的治理效果，進而累積成“城市病”。
在談及我國城市管理的“軟肋”時，中國城市發展研究院副院長袁崇法也說：“我們現在對于城市社會并沒有一套科學系統的管理體系，通常是問題導向和惡性事故導向，在出現問題后進行突擊性治理，專項整治，搞一陣風。”他認為，我們的城市缺乏從多個領域進行專業化管理、懂城市綜合治理的專家，缺乏常態化的科學管理。
反思3 “城市病”折射我國城市化畸形發展
當前，我國經濟、社會發展水平不均衡，城鄉差異、地區差異巨大，比如，大城市、城市集納了太多資源，與小城市、農村的關系并未達成和諧生態的關系，勢必造成人口的單項流動，進而引發“城市病”，折射出我國城市化畸形發展。
清華大學政治經濟學研究中心主任、中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員蔡繼明在今年全國兩會上直言：“‘大城市病’不是‘大’惹的禍，因此不應輕易談瘦身，否則容易抹殺一些問題，不利于城鎮化健康發展。”他進一步說：“有人看到大城市‘生了病’，什么人多、車堵、出行難啊，就以為是‘大’造成的。可世界上同樣還有很多大城市、特大城市甚至巨型城市沒有‘生病’，甚至人口比咱們這些城市還多的城市也沒‘生病’。比如美國紐約，比我們不少城市的人口密度都高，日本的東京、大阪等城市人口也很密集，但這些城市出行卻很方便，看不到我們常見的‘城市病’。以交通為例，我們的高鐵一般發車間隔5—10分鐘。在日本，高鐵發車間隔可以短到3分鐘左右，而且全天運行下來的誤差也很小。”
在我國，很多城市的規模擴大了兩三倍，而人口卻增加了數十倍。資深評論家李振忠打了一個很形象的比方：“一條船原來承載一個人，而同樣的船現在要承載10個人，這條船怎么才能不超載？那只能是造高樓，大力增加船的排水量，否則就要沉掉。”他指出，在種種“城市病”面前，“醫生”們只是機械地增加地盤和樓高、拓展道路，而根本沒有想到其他科學改善城市生存條件的方法，悶頭GDP，“科學發展”被人為棄置。“高樓林立人手一車全城找不到一個釘拉鏈的并非科學的城市化，而只能算是中國式無頭蒼蠅式城市化大躍進。”
在我國城鎮化進程中，城鄉間缺乏均衡發展被認為是“城市病”的誘因。有專家分析指出，城市發展和農村發展是國家發展的兩條腿，僅靠一條腿走路很難走得太遠。有媒體人士說： “一個合理、冷靜的城市化進程，應該是在城市范圍擴張的同時，還能和城市之外的鄉村保持一種生態性的平衡，但我們現在的城市化進程中，城市就像一個巨大的黑洞，用無限的吸力把它周邊的資源、人力都統統一股腦給吸附了過去，吸進肚子之后，卻又發現自己并沒有足夠寬容的腸胃把這些都給消化吸收掉，最后鬧到醫院那兒，少不了一個‘消化不良’的診斷證明。”
篇章3：有質量的城鎮化是治病良方
由于我國“城市病” 類似一門“交叉學科”，與民生、經濟發展關系密切，因此，治理“城市病”是牽一發動全身的大事，需要一個系統工程的支撐，而且“療程”會比較長。大家在從不同的角度給“城市病”開出藥方。
藥方1 城鎮化均衡發展
聯合國人居組織1996年發布的《伊斯坦布爾宣言》強調：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。”這意味著解決“城市病”成為當代中國城鎮化健康發展過程中的一個歷史責任，而有質量的城鎮化被認為是我國“城市病”的治病良方。
不少受訪者指出，農村與城市均衡發展是治療“城市病”的一劑良方，真心期待各級政府始終樹立以人為本治理城市的理念，在加強城市公用設施建設的基礎上，進一步引導資源向中小城市和農村配置，將城市特別是大城市從“資源高地”的高壓態勢中解脫出來。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成指出，從長遠看，只有實現了區域均衡協調發展，形成錯位互補的城市集群，才能破解大量人口進入城市帶來的“城市病”難題。他建議從空間上調整策略：過去的城市發展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發展中心，周邊是居住區，大家早晨往中間走，晚上往外走，使得交通擁堵，并產生熱島效應。如果改變城市發展方式，如采取多中心組團式發展，在城市之外構建一個中心，建設城市新區，成為另外一個組團，這就和單中心分開并形成互補，熱島效應也能夠解決。
大家一致認為，要徹底地系統地解決我國“城市病”，不僅要在城市內部的規劃、設施創新上下工夫，而且要在城市外的農村資源分配上下工夫，還要在城鄉一體化和戶籍改革問題上下工夫，真正推進有質量的城鎮化。
藥方2 政府不要“懶政”
“城市病”是我國在快速城市化、工業化過程中無法避免的“成長的煩惱”，其預防和治理是我國城市化必須面臨的新挑戰，也是城市可持續發展的必然要求。現在我國的一些城市單從調控人口規模入手解決“城市病”遠遠不是“對癥下藥”。那么，政府到底應該做什么？
中國人民大學經濟學院教授鄭新業在接受采訪時直言：解決城市病，政府應該從責怪“人太多”的懶政中走出來，改變治理社會的方式，改變提供公共服務的方式。
鄭新業認為，解決“城市病”根本是要調整市區兩級的財政關系。他分析說：“在分灶吃飯的體制下，央地關系的矛盾在市區兩級上也同樣存在。企業上繳的所得稅，中央得60%，北京市得20%，區縣還有20%，所以區縣一級有非常強烈的動機要去爭取、吸納企業。但區縣一級卻沒有動力去辦醫院、學校——提供這些服務都是要政府給予大量補貼的，學校醫院越多，賠錢越多。區縣政府因此會有重視企業、輕視公民服務的傾向。”
鄭新業說，解決這種矛盾，需要市一級去統一配置公共服務，以及相應的財力，做實市政府的委辦局，把將養老金和低保領取、汽車年檢、納稅等證照辦理事宜與戶籍以及企業所在地脫鉤。企業和公民在全市任何辦事機構都可以就近辦理，減少不必要的出行需求。與此同時，將公共服務、公共資源在全市范圍內進行合理配置。政府機構的配置不追求政府本身的效率，而是盡量滿足企業和居民的需求。
他指出，政府可以考慮把工作重心以及政府的財力物力從驅趕低端產業人口，轉移到科學服務上來。例如，政府可以重新評估工作必要性，減少不必要的管制、審批手續。他同時建議政府服務和政府管理實現電子化、就地化。“如過去辦理出入境業務，全北京人都必須到雍和宮的出入境管理局。但后來每個區都設置了電子化的辦公點，就減少了人們出行的需求。如引導出行方式的改革，興建有利于綠色出行的道路設施。又如提高交通管理系統的智能化。政府應著力優化信號燈、天橋、地下通道的設置。”
藥方3 治理“城市病”需要體制改革
“城市病”屬于當今社會發展中的“疑難雜癥”，癥狀多樣、病因復雜。然而，在“城市病”表象的背后，是經濟發展模式需要改變、各項社會制度亟待改革和完善。
蔡義鴻從我國體制角度予以了闡釋：“我們在干部選拔任命方面，不尊重官員的個人選擇，比如有的地方官員在城市治理方面做出了一定業績，本想繼續為老百姓做點實事，卻被調離了。除了政績觀，綜合考量才是解決之道。”
有網友指出：我國建國60年多來，是一群不懂城市的人在管理城市。不是說讓城市管理者都學城市規劃學，而是要對專業官員尊重。蔡義鴻對此表示認同：對于城市規劃，權力者不能從內心產生敬畏感。應加強規劃立法，讓權力服從于社會歷史責任，才是破解“城市病”的希望所在。他說：“城市長官意志盛行，主要是給行政長官的權利太大了。比如，規劃專業人士花了很大功夫做出來的規劃，在最后執行時不斷變更規劃，并沒有很好地執行規劃。”
袁崇法也持相同觀點，他說：“現在我國的城市規劃是由政府直接支持制定的，不是很嚴肅，而且規劃特別短命，隨意性很強，說改就改。”他認為，只有將規劃徹底從行政決定轉向法律決定，從法律層面進行制度約束，才能扭轉目前的局面。
有媒體評論指出，治理“城市病”絕不應倒退到計劃經濟時代，而應通過全面深化改革來化解。一方面善于運用市場的手段來解決問題，另一方面則是更好發揮政府的公共服務和社會治理職能，讓全面深化改革的目標在化解那些老大難的“城市病”上有所突破。
藥方4 第三次產業革命被寄予厚望
城市是工業經濟與工業文明的載體，其衍生的“城市病”正是工業文明病的集中表現。從根源上看，目前我國的“城市病”屬于工業化“城市病”。
從東京、倫敦、紐約等城市的發展歷程，“城市病”最嚴重的時期是在其工業化發展的高峰階段。由于工業企業集中于城區，吸引人口大量集聚，進而造成環境污染、住房困難等嚴重的“城市病”問題。在工業化發展的這一階段，東京都和倫敦的城市人口也達到最高峰。在工業化階段完成之后，東京、倫敦、紐約等大城市開始了產業結構轉型過程，伴隨工業企業外遷，城市人口也經歷了下降的過程。而針對工業化進程中的“城市病”問題，政府開始更加注重規劃引導的作用，采取措施疏解城市職能，解決城市資源過度集中問題，這些大城市的“城市病”得到緩解。
中國城市規劃設計研究院副院長王凱說，破解“城市病”應建立符合城市特征的產業結構。世界上的一些大城市，比如日本的東京、美國的紐約、英國的倫敦、法國的巴黎，更多是以第三產業為主，包括生產性服務業，這比較符合大城市的結構特征。“現在城市壓力大，環境污染、交通堵塞、耗能過高，如果是有大量的工廠，耗能耗水都很大，但如果是樓宇經濟，幾平方公里就可以產生千億級的產值，而其耗能卻很低。”
無獨有偶，肖金成也指出，城市在發展中應不斷調整產業結構。比如，隨著城市的不斷發展擴大，應該把制造業、重化工業逐步轉移出去，重點發展服務業、文化創意產業等。一般情況下，隨著產業結構的調整，“大城市病”也都會緩解。
著名趨勢學家杰里米·里夫金在《第三次工業革命》中預言，一種建立在互聯網和新能源相結合基礎上的新經濟即將到來。他分析說，采用這一新模式，25到30年后，人們將看不到太多污染，氣候變化問題也將得到解決，第三次工業革命將消除所有碳基燃料帶來的污染。在理論界和學術界，通過因特網和可再生能源引領的第三次工業革命解決我國的“城市病”被人們寄予了無限的希望。
