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2024年11月23日
星期六
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本期顧問：林家彬
身份：國務院發展研究中心社會發展研究部巡視員、研究員
研究領域：地區政策、國土規劃、資源與環境政策、城市發展、城市管理、應急管理、房地產稅、住宅政策等。
重要課題及重大項目（主持或參與過的）：《改善西部農村公共服務對策研究》、《土地資源戰略研究》、《中小企業發展的新環境新問題新對策研究》、《中國房地產稅制研究》、《保障性住房政策體系研究》等。
提問1：今年全國兩會期間，李克強總理所作的政府工作報告對于財稅體制改革給出了清晰的改革“路線圖”。 您如何看待我國現行的財稅體制？
林家彬：我國目前的財稅體制有三個突出特征：
一是事權與財力不相匹配的、“集權分散型”的中央地方財政關系。“集權”指的是中央財政集中了大部分的財政收入；“分散”指的是地方政府承擔了大部分的支出責任。我國1994年實施的分稅制改革，實行了有利于中央財政的稅種劃分和稅收分享比例，但卻始終沒有劃清各級政府的事權和財政支出責任。其結果形成了一種權力主導型的財稅體制，財權上收、事權下放。1994年至2005年期間，中央財政收入占全國財政總收入的比重平均為52%，地方各級政府平均為48%，而同期中央所承擔的事權平均在30%左右，地方則達到70%左右。2010年，中央財政收入占全國財政總收入的比重為50.1%，地方財政支出占全國財政支出的比重為82.2%。
二是以企業相關稅收作為主要收入來源的稅制結構。按照國家稅務總局口徑的統計，在全部稅收收入中，來自各類企業繳納的稅收收入占比為91.5%，除此之外的居民繳納的稅收收入占比只有8.5%。從稅收歸屬看，營業稅是地方稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅），企業所得稅按企業隸屬關系分別歸屬中央和地方，增值稅是中央與地方的共享稅，其中的25%歸地方。同時，增值稅也是地方主要收入來源，占地方稅收收入的20.3%。由此可見，來自企業的稅收是地方財政稅收收入最重要的來源。
三是過度依賴于“土地財政”的地方財政收入結構。國土資源部公布的數據顯示，2009年，全國土地出讓金收入達到15910億元，相當于地方一般預算收入的48.8%。2010年，全國土地出讓金收入達到29110億元，相當于地方一般預算收入的71.7%。此外，地方財政稅收收入中還有契稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等與房地產有關的稅收，這些稅收與土地出讓金共同構成了“土地財政”。國務院發展研究中心的相關研究還表明，設立融資平臺以土地為抵押進行融資已經成為各地城市政府的普遍做法，如果加上債務性收入，“土地財政”占地方政府可支配財力的比重甚至超過60%。
提問2：我國財稅體制對城市政府的行為會產生哪些影響？
林家彬：地方政府事權與財力的不相匹配，使得城市政府千方百計地尋求稅收以外的收入來源，“城市經營”大行其道。從時間上看，“城市經營”興起于1990年代后期，恰好是1994年分稅制改革之后，也是我國土地市場初步建立之后。從“城市經營”的內涵上看，主要包括通過土地出讓獲取收益、拍賣轉讓城市公共設施的特許經營權、出售政府擁有的辦公樓等固定資產、以BOT等方式吸引民間資本進入基礎設施建設與運營領域等方面，其中又以征收農地后拍賣出讓獲取巨額收益為核心。由此引發圈地賣地熱、強征強拆損害農民利益、市政公共服務商業化損害市民利益等多方面的問題。另外，在城市的危舊房改造工作中，片面強調項目資金的自我平衡甚至追求盈利，導致高強度的地產開發進一步向老城區聚集，使得人口和經濟活動更加密集，城市的基礎設施更加不堪重負。
以企業相關稅收作為主要收入來源的稅制結構，使得地方政府為了擴大稅源而千方百計地招商引資，城市政府也不例外。由于企業相關稅收中的大頭是增值稅，而增值稅的主要來源是制造業企業，使得大城市也不顧自身資源環境以及基礎設施能力等條件，大力促進制造業項目的 落戶和發展。這種機制與偏重經濟增長指標的政績考核體系共同作用，導致城市功能的過度集中和城市政府的“親商”重于親民。
過度依賴于“土地財政”的地方財政收入結構，使得城市政府一來為了獲取土地出讓金收入而熱衷于圈地賣地，二來為了使賣地收益最大化而想方設法人為推高地價，三來為了獲取盡可能多的房地產相關稅費收入而對房價的高漲聽之任之、樂見其成，對于執行中央的房地產調控政策則采取消極敷衍的態度。這在客觀上成為大城市住房價格不斷上漲、房地產調控政策難以收效的一個重要原因。
提問3：如何讓城市政府改變依賴于土地財政、過度依賴企業稅收的格局，更加有積極性改善城市的宜居程度？
林家彬：首先，要健全財力與事權相匹配的財政體制，合理界定中央與地方的事權和支出責任。在加快政府職能轉變、明確政府和市場作用邊界的基礎上，按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，合理界定中央與地方的事權和支出責任，并逐步通過法律形式予以明確，力爭首先在義務教育、公共衛生、公共安全、住房保障、社會保障等基本公共服務領域劃清中央與地方的支出責任。同時，結合推進稅制改革，按照稅種屬性和經濟效率等基本原則，研究進一步理順政府間收入劃分，調動中央和地方的積極性。通過健全財力與事權相匹配的財政體制，為城市政府擺脫“土地財政”、擺脫依賴非規范化收入創造條件。
其次，改革稅制，擺脫過度依賴企業稅收的稅制結構。從國際經驗看，發達國家的稅制結構的主要特征是以個人所得稅、社會保障稅和財產稅作為三大主體稅種。我國的現行稅制結構已經落后于經濟發展階段的要求，迫切需要進行改革。改革的基本方向是，在適當降低宏觀稅負水平的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅。
另外，改革征地制度，不讓城市政府通過征地賺錢，“土地財政”現象自然也就消失了。具體措施包括：嚴格界定公益性和經營性建設用地，在此基礎上，對于經營性建設用地的土地取得，政府在保證土地利用規劃的權威的前提下，只起中介、見證和監督的作用，給出讓土地的農民集體以談判權。對于公益性用地，由政府出面征購，但價格應參考市場評估價確定。同時，應盡快建立和完善土地基準價格評估體系，以評估價格作為土地市場交易和政府征購價格的參照基準。
