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2024年11月24日
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中國城市規劃設計研究院副院長，中國國際城市化發展戰略研究委員會戰略咨詢委員會副主任 王 凱
優化城鎮化布局和形態。全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
中央和地方利益會有博弈
中央提出“優化城鎮化布局和形態”很有遠見。城鎮化布局和形態是城鎮化的空間載體，如果沒有這一載體，我們的建設行為、產業布局和人口流動就沒有方向。
優化城鎮化布局和形態關鍵在“優化”二字上。因為城鎮化布局和形態有很多種，可以是大城市為主、中小城市為主甚至小城鎮為主，但要科學、合理、可持續，符合經濟發展規律，比如城鎮沿交通干線布局，城鎮發展要有充足的水資源和土地資源，不能僅僅為了經濟目的將所有的平原地區、生態比較好的和生態敏感地區都占領。
在推進新型城鎮化的過程中，這一任務的執行會遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的問題是對國家資源環境保護的認識不一致。中央希望云南、貴州、重慶、青海等生態脆弱、敏感的地區是我國水源充足、森林覆蓋率最大的地方，不希望資源保護地區有過多的人口聚集，城市發展、人口規模和城鎮化進程應該適度；但對于地方而言，過多的人口聚集會帶來經濟發展和更多的GDP，地方政府更希望自己發展得最大最快、提高老百姓的收入，不會太在意對生態環境的影響。
盡管有困難，但前景向好。其一，十八屆三中全會提出的60項改革任務中，提出了對于生態敏感地區和生態保護地區的補償制度，如果地方將水源地、森林保護好，會有一定程度的生態財政轉移支付，幫助改善地方老百姓的生活；其二，資源的開采需要收取資源稅，這一門檻的設定能有效遏制過度發展的規模；其三，對領導干部業績考核的體制機制的轉變。當然，這需要一個過程，因為地方在過去30多年發展中的傳統路徑不太容易轉變，財政轉移支付的制度和資源稅制度不能馬上建立，另外，監管的力度是否到位都將影響到改革的步伐。
國家應在功能上引導城市群發展
對城鎮化總體布局“一張藍圖干到底”比較好理解。如果“兩橫三縱”的城市化戰略規劃科學合理，而且是經過了學界、政府和社會方方面面的討論，符合資源環境的承載能力、人口流向和產業發展布局的基本要求，就要堅定不移地堅持。
對于城市群的形成提出要“依靠市場力量和國家規劃引導”，這一說法耐人尋味。從表面上看，市場力量和國家規劃引導是一對矛盾。城市群的形成屬于自然現象，是在市場經濟條件下發展起來的一組以中心城市為核心的組織形態。我國改革開放30多年來，總的趨勢是發揮市場在經濟中的作用，順應經濟發展規律，使資源在一定區域內合理分布。但由于我國城市和經濟發展在很大程度上受到政策的制約和影響，城市群的形成一定程度上還是受到政府的管控，在下一步發展中同樣會遇到類似問題。為此，一方面需要依靠市場力量，另一方面需要國家規劃引導。當然，國家規劃引導不是過去簡單地發政策性的“帽子”，更多的應該是對功能的引導，在發展定位和發展質量上提要求，這樣才能保證城市群的發展符合市場規律以及國家的需要。
發展不能無序和無節制
“科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。”這句話強調發展不能無序和無節制，要把發展放在資源環境可承受的范圍內，其核心是開發邊界劃在哪里。城市開發邊界并不是指行政邊界，而是將發展限制在一定區域之內。確切地講，開發邊界應該是適合城市發展的資源和生態承載能力計算出來的用地極限，一般要比我們現在的城市用地大一圈，可作為今后發展的遠景邊界。
“把青山綠水留給城市居民”這一說法如果換成“留給全體人民”更全面，因為農民也需要青山綠水。我國近8億農民在農村，而土地資源有限，如果將農村富余勞動力轉移到城市，城市通過工業化和再工業化的過程提供更多的就業崗位，讓農民安居樂業，騰出農民在農村的耕地和宅基地，在很大程度會緩解對青山綠水的壓力。無論從資源環境保護還是全民利益都是好事。當然農民進城的前提是農民在城市有充分的就業，享受基本的公共服務包括住房、醫療、子女教育等，否則，農民進城就不是徹底的進城，正如過去30多年來我們走的“半城市化”道路。我國很多地方的綠水青山被過度使用，這是不合理的。由于我國人口的壓力太大，將來還要繼續退耕還田、還湖、還林。如果做得好，城市和農村都將獲益。城市化的過程其實是一個漫長的過程，至少還需要50年時間，所以我們不要操之過急。
