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2024年11月24日
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掌握人的流動規律，不僅是推進城鎮化各項舉措的基礎，也是提高規劃效率的基礎。近年來，大城市的“城市病”、中小城市的“空城”、“鬼城”怪狀，都是不遵從人的流動規律，誤導了規劃的結果。以公共服務均等化來引導人口流動，只會帶來基建過剩和泡沫，造成公共資源浪費。
李宇嘉
中央政治局在本周二會議上提出將出臺的國家新型城鎮化規劃，預示著三中全會《決定》中提出的“完善城鎮化健康發展體制機制”的各項舉措（戶籍制度、投融資模式、基礎設施建設、社會保障等）將通過規劃的形式，在未來若干年內付諸實施。
這些舉措，都是針對過去城鎮化推進中積累下來的諸多問題而言的。但不可忽視的是，決定這些舉措在未來規劃實施中效率的高低，有個前提條件，那就是城市發展模式的選擇，即對“人”的流動規律的判斷，以及對這種規律采取何種態度（自下而上的遵從還是自上而下的重塑）。因為掌握人的流動規律，不僅是推進城鎮化各項舉措的基礎，也是提高規劃效率的基礎。近年來，不管是大城市的“城市病”、還是中小城市出現的“空城”、“鬼城”怪狀，都是因為不遵從人的流動規律，誤導了規劃的結果。
三中全會《決定》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城鎮落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制大城市人口規?！保@也是現實倒逼使然。畢竟，過去30年大城市汲取了太多資源，造成中小城鎮發展相對滯后，而大城市因人口的過度流入面臨的高房價、政府債務沉重、環境惡化、貧富差距和社會穩定等一系列問題。在現有的行政區劃等級體制下，中小城市（鎮）抱怨大城市抽走了本地的資源，大城市則抱怨人口超出承載而產生了“城市病、限制了發展”，兩者都要謀求發展，似乎都有道理。
然而，在破除市場化阻力，繼續通過開放促改革的發展戰略下，人的流動規律是誰都無法阻擋的。很簡單，人往哪里流，考慮的主要是收入、就業和發展機會、福利水平。看2008年的人均GDP，大城市集中的長三角、環渤海和珠三角分別為4.4萬元、3.8萬元和6.8萬元，而其他城市則僅為2.7萬元，這幾年差距更大了；從就業機會和福利來講，人口集聚產生的分工細化不僅創造出的就業機會更多，而且專業化能力和服務水平更高，這就是為何演唱會、特色餐飲只能在大城市有活力，家政保姆市場在大城市非常繁榮的原因，未來這種趨勢難以改變。
基礎設施建設、公共服務供給，是人口集聚和需求引導的結果，并非是引導人口集聚和需求的工具，以公共服務均等化來實現對人口流動的引導，只會帶來基建過剩和泡沫，造成公共資源的浪費，過去我們在這方面犯的錯誤不能再犯了。相反，基于大城市土地的高溢價水平，若能達成收益共享的共識，劃分適宜城市化與不適宜城市化的區域、可開發和不可開發的區域，以大城市建成區擴張帶來的規模化、集聚化收益，補貼中小城市因置換出用地指標（耕地保護、生態建設）而產生的短期GDP損失，不僅可以滿足各地發展的訴求、平衡各地發展的差距，也可以降低大城市因用地短缺而產生的高房價和泡沫。
進一步，大城市地價、房價下行，也為緩解各利益相關方糾結在用地利益上矛盾遲遲無法化解創造了條件，大量依賴高地價生存、占據城市優質區域，但低效利用（容積率往往低于1.0）的工業園區可騰出可觀的用地空間。如此，以人為本的城鎮化的成本將降低，人口的流入帶來的規模效應、邊際成本降低和消費水平將填補公共設施、社會保障供給的資金缺口，稅源有了新的補給，政府對于土地的依賴自然而然也就淡化了。
事實上，“城市病”是規劃和執行問題，而不是單位空間人口增加的必然，看看日本東京、我國香港和新加坡就知道了。而且，“城市病”完全可以技術手段來解決，科技創新和發明向來都是需求倒逼而激發的。擁堵和污染可以通過在擁堵路段征收“擁堵費”、“排污費”來解決，這為電子信息領域的技術革新和推廣帶來了機會；住房問題可以通過立體城市探索來部分解決，這為城市空間規劃和遙感技術、智慧城市等領域帶來科技革命的空間。
通過戶籍來限制人口，一方面會加劇城市戶籍和非戶籍“二元固化”，非戶籍人口在保留農地的同時，還會因無法融入大城市而將消費、子女教育大部分留在戶籍所在地，不僅大城市服務業發展難見起色、基礎設施無法降低邊際成本，而且無法將非戶籍人口閑置的土地利用起來，高地價、高房價的局面就無法改變；另一方面，戶籍限制無益于提高大城市的競爭力。大城市戶籍指標化往往催生“指標尋租”，落戶指標地下市場明碼標價、紅紅火火，保護了城市競爭不力的人群，若以學歷論來一刀切則無法契合城市真正的人才需求。放開戶口限制，各類創業人才能充分競爭，市場自然而然會選擇出城市需要的人才，也會打破戶籍封閉下對無競爭力戶籍人口的保護。此外，放開戶籍限制，非戶籍人口實現真正市民化，中小城市在籍人口規模也將大幅度下降，這也將徹底了斷中小城市做大建設用地規模和不切實際大推城市建設的想法。
同時，放開戶籍限制也是對經濟區域化發展規律的認可，對行政與經濟區劃沖突層面的糾偏，大城市對中小城市的輻射作用將增強，行政規制的隔離帶將撤除。想想，大東京圈之所以能集聚日本27%的人口和40%的GDP，就是因為東京都擴大到東京圈，前者在面積上僅相當于上海的三分之一，而后者在面積上相當于上海+蘇州。放開戶籍限制，也將使長三角這個全球第六大都市圈形成如“東京都-東京圈”那樣的城市化效應。
