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2024年11月24日
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民政部有關負責人
就《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》答記者問
近日，國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號，以下簡稱《意見》），對加快發展養老服務業做出系統安排和全面部署。這是我國養老服務業發展史上的一個重要里程碑，是指導當前及今后一個時期我國養老服務業發展的綱領性文件。為了使公眾更好地理解和把握《意見》的主要內容和精神實質，近日，記者就有關問題采訪了民政部有關負責人。
問題一：國務院出臺《意見》的重要意義是什么？
答：《意見》在總結實踐經驗的基礎上，適應新形勢、新任務的需要，對加快發展養老服務業提出了明確要求，集中體現了我們黨和國家對養老服務工作的最新認識，標志著我們對發展養老服務業的規律認識的更加深刻，把握的更加主動，意義十分重大。
一是積極應對人口老齡化、滿足老年群體需求、保障和改善民生的迫切需要。我國人口老齡化發展十分迅速，態勢十分嚴峻。截至2012年底，我國60歲及以上老年人口已達1.94億，占總人口的14.3%，預計在2013年突破2億，2025年突破3億，2034年突破4億，解決廣大老年人的養老服務問題成為保障和改善民生的重大問題。為此，《意見》提出，到2020年生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人，社區服務設施覆蓋所有城市社區、90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區，社會養老服務床位數達到每千名老年人35至40張。這有利于我們更加積極地應對人口老齡化， 滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。
二是拉動內需、擴大就業、推動經濟轉型升級的重大舉措。我國正處于經濟轉型升級關鍵階段，拉動內需、擴大就業，對于實現經濟轉型升級十分重要。養老服務業既是為老年人服務的夕陽事業，也是蓬勃發展的朝陽產業，蘊藏著巨大的消費需求，是調結構、惠民生、促升級的重要力量。為此，《意見》提出，到2020年，養老服務業增加值在服務業中的比重顯著提升，生活照料和護理服務提供約1000萬個就業崗位，涌現一批帶動力強的龍頭企業和大批富有創新活力的中小企業，形成一批養老服務產業集群。這會進一步擴大內需，增加就業，推動形成新的經濟增長點。
三是深化思想認識、更新發展理念、推動養老服務業科學發展的必然要求。黨的十八大明確指出要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。《意見》貫徹黨的十八大這一重要精神，兼顧養老服務的事業屬性和養老服務的產業屬性，既對建立健全社會養老服務體系、拓展養老服務內容提出了要求，也對開發老年產品用品、培育養老產業集群提出了要求。這有利于我們進一步更新思想理念，深化對養老服務的認識，推動養老服務領域各項工作又好又快發展。
問題二：如何全面準確理解和把握《意見》的精神？
答：《意見》明確了加快發展養老服務業的總體要求、主要任務、政策措施和組織領導，內容豐富、措施有力。我們必須全面準確地理解和把握《意見》的主要精神。
一是要全面準確地理解和把握《意見》提出的指導思想，確保養老服務業發展的正確方向。《意見》提出，要從國情出發，把不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求作為出發點和落腳點，充分發揮政府作用，通過簡政放權，激發社會活力，不斷創新體制機制，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。這明確了我國養老服務業發展的基本定位、依靠力量、主要路徑和最終目標，為我們加快發展養老服務業提供了思想和行動指南。
二是要全面準確地理解和把握《意見》提出的四項工作原則，確保養老服務業又好又快發展。《意見》提出，要堅持深化體制改革、堅持保障基本、注重統籌發展、完善市場機制四項工作原則，政府在著力保障特殊困難老年人的養老服務需求的基礎上，要加快職能轉變，加大政策扶持，激發各類服務主體活力，統籌居家和機構、城市和農村、養老與相關領域的互動發展，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主角。這明確了政府與市場、政府與社會的定位與分工，明確了適應我國國情的養老服務業發展總體布局，既是對以往經驗的科學總結，也為今后加強和改進工作提供了必須遵循的方法和路徑。
三是要全面準確地理解和把握《意見》提出的發展目標，確保養老服務業各項任務如期完成。《意見》提出，要健全服務體系，擴大產業規模，優化發展環境，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展。這為加快養老服務業發展描繪了前景目標和宏偉藍圖，既立足當前，又著眼長遠，經過努力是完全可以實現的。
四是要全面準確地理解和把握《意見》提出的主要任務，確保養老服務業全面發展。《意見》提出，要統籌發展城市養老服務設施、完善居家養老服務網絡、加強養老機構建設、發展農村養老服務、繁榮養老服務消費市場、積極推進醫療衛生與養老服務相結合。這六項任務立足于我國養老服務業的基本構成，針對薄弱環節明確了養老服務業的發展重點，深刻理解這六方面主要任務，抓好任務的貫徹落實，才能切實發展好我國養老服務業。
五是要全面準確地理解和把握《意見》提出的政策措施，確保用足用活用好各項政策。《意見》提出，要完善投融資政策、完善土地供應政策、完善稅費優惠政策、完善補貼支持政策、完善人才培養和就業政策、鼓勵公益慈善組織支持養老服務，并對規劃保障和醫養結合政策進行了規定。這些政策措施力度大，含金量高，指導性強，對養老服務業發展中的一些重點和難點問題提出了解決措施，特別是針對長期以來困擾養老服務業發展的投融資、土地供應、稅費減免、人才隊伍等瓶頸問題做了明確規定，有的還提出了量化指標，為加快發展養老服務業提供了有力保障。
六是要全面準確地理解和把握《意見》提出的加強組織領導的要求，確保形成發展養老服務業的合力。《意見》提出，要從健全工作機制、開展綜合改革試點、強化行業監管、加強督促檢查四個方面加強對養老服務業的領導。這為形成推動工作的整體合力，加快發展養老服務業提供了強大保證。
問題三：《意見》在動員社會力量進入養老服務業方面有哪些新舉措？
答：《意見》在多處明確表示要“創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用”。“充分發揮市場在制度配套中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”。要把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。
一是要支持民間資本參與提供居家和社區養老服務。《意見》提出要支持和引導各類社會主體參與社區綜合服務設施建設、運營和管理，提供養老服務。通過制定扶持政策措施，積極培育居家養老服務企業和機構，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務；大力發展家政服務，為居家老年人提供規范化、個性化服務。支持社區建立健全居家養老服務網點，引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目。
二是支持社會力量舉辦養老機構。《意見》提出要在資本金、場地、人員等方面，進一步降低社會力量舉辦養老機構的門檻，簡化手續、規范程序、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動范圍，為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務。鼓勵境外資本投資養老服務業。鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養老機構，社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構。鼓勵民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。
三是明確了打造養老產業集群的方向。《意見》提出要大力開發安全有效的康復輔具、食品藥品、服裝服飾等老年用品用具和服務產品，引導商場、超市、批發市場設立老年用品專區專柜。開發老年生活設施和金融理財產品。加強規劃引導，鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟效益顯著的產業集群。
四是加大政策引導扶持力度。《意見》要求在投融資政策、土地供應政策、稅費優惠政策，補貼支持政策等方面鼓勵社會力量參與，并給予種種優惠。在投融資方面，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老服務機構。完善土地供應政策。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。要進一步制定和完善支持民間資本投資養老服務業的稅收優惠政策。各地對非營利性養老機構建設要免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費，
問題四：堅持保障基本是《意見》的重要指導思想，政府將采取哪些措施實現“保基本”？
答：《意見》在基本原則中提出了要“堅持保障基本”，以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有基本養老服務。堅持保障基本，就是要讓人人享有生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等基本養老服務；就是要注重發揮政府主導作用，著力保障經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求；就是要大力發展群眾迫切需要的醫療護理、社區日間照料等服務項目，解決廣大老年人的所需所盼；就是要加大政策扶持力度，為社會力量參與養老服務營造良好環境。實現保障基本，重點要做好以下工作：
一是辦好公辦保障性養老機構。《意見》要求各地公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人、或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。
二是完善農村養老服務托底的措施，《意見》提出要將所有農村“三無”老人全部納入五保供養范圍，適時提高五保供養標準，健全農村五保供養機構功能，使農村五保老人老有所養。
三是完善公共財政補貼支持政策。《意見》提出要加快建立養老服務評估機制，認真落實《老年人權益保障法》規定，建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。
四是逐步提高養老保障水平。《意見》提出要根據經濟社會發展水平和職工平均工資增長、物價上漲等情況，進一步完善落實基本養老、基本醫療、最低生活保障等政策，適時提高養老保障水平。
問題五：農村老年人的養老問題日益嚴峻。《意見》中特別提到“切實加強農村養老服務”，下一步有哪些具體舉措？
答：目前農村老齡化水平高于城鎮1.24個百分點，其中農村留守老人數量已近5000萬。全國共有農村養老服務機構3.3萬個，床位數達261萬張，農村日間照料場所覆蓋率達到16%。但農村養老服務仍存在著缺乏生活照料和精神慰藉、失能無靠等突出問題。切實加強農村養老服務是補齊農村養老工作短板，維護和發展農村老年人合法權益的重要舉措。
一是發展農村養老機構。《意見》提出要健全農村五保供養機構功能，使農村五保老人老有所養。在滿足農村五保對象集中供養需求的前提下，支持鄉鎮五保供養機構改善設施條件并向社會開放，提高運營效益，增強護理功能，使之成為區域性養老服務中心。
二是要發揮村民自治功能，推進日間照料中心等養老服務設施建設。《意見》提出要依托行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施。農村黨建活動室、衛生室、農家書屋、學校等要支持農村養老服務工作，組織與老年人相關的活動。充分發揮村民自治功能和老年協會作用，督促家庭成員承擔贍養責任，組織開展鄰里互助、志愿服務，解決周圍老年人實際生活困難。
三是要拓寬農村養老資金渠道。《意見》提出要進一步落實《老年人權益保障法》有關農村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老的要求。鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務。各級政府用于養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜。
四是要建立城鄉之間、發達地區和欠發達地區之間的協作機制。《意見》提出城市公辦養老機構要與農村五保供養機構等建立長期穩定的對口支援和合作機制，采取人員培訓、技術指導、設備支援等方式，幫助其提高服務能力。建立跨地區養老服務協作機制，鼓勵發達地區支援欠發達地區。
問題六：“醫養結合”是老年人特別關注的問題，如何實現“醫養結合”？
答：醫療衛生服務是養老服務的重要方面，關系到老年人身心健康和生活質量。
一是要推動醫養融合發展。《意見》提出要促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭。衛生管理部門要支持有條件的養老機構設置醫療機構。醫療機構要積極支持和發展養老服務，有條件的二級以上綜合醫院應當開設老年病科，增加老年病床數量，做好老年慢病防治和康復護理。要探索醫療機構與養老機構合作新模式，加快推進面向養老機構的遠程醫療服務試點。落實醫療機構為老年人就醫提供優先優惠服務要求。
二是要發展社區健康養老服務。《意見》要求醫療機構、社區衛生服務機構應當為老年人建立健康檔案，建立社區醫院與老年人家庭醫療契約服務關系，開展上門診視、健康查體、保健咨詢等服務，提高社區為老年人提供日常護理、慢病管理、健康教育等服務的能力。
三是健全醫療保險機制。《意見》提出對于養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應待遇。完善醫保報銷制度，切實解決老年人異地就醫結算問題。鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導商業保險公司開展相關業務。
問題七：《意見》下發后，“以房養老”引起媒體熱議，您如何看待“以房養老”問題？
答：國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，旨在積極應對人口老齡化，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，同時對擴大內需、增加就業、促進服務業發展具有重大意義，因此在全社會引起了積極的反響。但有關“以房養老”問題引起媒體熱議，出現了誤讀、以偏概全等問題，需要加以澄清。
國務院《意見》中明確提出發展居家養老、社區養老、機構養老、醫養結合等多種養老服務模式。在投融資、土地供應、稅費優惠、補貼支持、人才培養和公益慈善等方面采取了一系列力度大、含金量高的利好舉措。對健全工作機制、開展綜合改革試點、強化行業監管、加強督促檢查等方面提出了保障措施。
而“開展老年人住房反向抵押養老保險試點”即所謂“以房養老”，只是“完善投融資政策”中的一句話，而且明確是開展試點。在隨國務院《意見》同時下發的重點任務分工中，也只是45項重點任務分工中第27項有關保險資金投資養老服務領域中的一個子項目。
開展“以房養老”在國外一些國家已有成熟的做法。這次國務院《意見》借鑒國際經驗，提出開展這方面的試點，是積極慎重穩妥的，目的是探索符合國情、滿足老年人不同需要、供老年人自主選擇的養老保險產品，擴大養老服務供給方式，進而構建多樣化、多層次、以需求為導向的養老服務模式。
因此，對國務院《意見》要全面理解、準確把握，不能以偏概全、誤導公眾。
