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2024年11月24日
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2013北京CBD國際金融論壇9月7日在京舉行。本次論壇以“深化金融改革創新，促進經濟結構轉型升級”為主題圍繞宏觀經濟形勢、金融創新、拓寬企業融資渠道等熱點及前沿問題進行深入研討，力求體現國內金融領域權威水平。
中國人民銀行副行長潘功勝出席論壇并發表演講，以下是文字實錄：
我想討論一下稍微宏觀一點的，也是目前社會普遍關注的一個問題，就是我國城鎮化發展過程中，城市的基礎設施建設融資的改革問題。
基礎設施是城市化發展的重要支撐，與發達國家的城鎮化過程相比，中國的城鎮化起點低、發展快、人口轉移規模大，需要在基礎設施、公共服務等方面進行大量投資。世界銀行曾經有一個研究報告，他談到發展中國家城市基礎設施投資占GDP比例平均為4%，中國十五時期是2.9%，如果2010年到2020年中國年均GDP的增長在7-8%，城市基礎設施投資占GDP的比例為3%的話，那么資金需求將是一個很巨大的數字，有很多的市場機構對此也有不同程度的估算。如此巨大的一個資金需求，單靠財政的投入顯然難以滿足。從國際經驗看，隨著公共財政和金融市場的發展，城市基礎設施的市場化程度逐漸提高。
市政債具有較強的財政紀律約束。此外，不少國家發行市政債還要聽取當地的住民意見。正因如此，市政債雖然收益率相對于公司債要低一些，但信譽好、收益穩定，有些國家還可減免投資所得稅，對當地的住民具有吸引力。美國市政債的余額占全部債券余額比例10%，規模僅次于國債和公司債。其中住民持有比例達到35%，其次是共同基金持有比例達到29%，大家知道共同基金的持有人相當一部分也是住民，所以在美國的市政債中，住民尤其是當地住民是市政債投資的主力。
目前我國城鎮基礎設施建設的主要融資模式是土地財政加政府融資平臺貸款，應該說這種模式較之過去單純的財政撥款，目前這個模式的市場化程度有了提高，近年來公司債也大量發起，融資的公開性和市場約束有了增強，資金使用上供給能力明顯改善，不僅自身成為拉動內需的重要力量，而且也促進了生產、消費、投資等經濟活動的便利化，基礎設施改善產生了較強的正外部效應。
同時，從整體上看，我國的地方政府總體風險基本可控，增量也在減緩。并且融資平臺形成的債務主要用于投資性而不是消費性支出，所以相應形成的資產對債務有一定的自償能力。但同時要看到，與國際上通行的市政債相比，目前中國的土地財政加上政府融資平臺的融資模式在機制上存在一定的缺陷，并且隨著城鎮化加快發展和可用地資源的減少，可持續性值得關注。
地方政府受預算法限制不能直接負債，轉而依靠融資平臺大量負債，相應弱化了自身的償債責任，容易造成過度負債。現在媒體都有很多這方面的報道。其次，地方政府缺乏財產稅等穩定的地方稅收入，土地未來增殖的收益被一次性歸入當期政府，容易助長一定的短期行為。融資行為不夠規范、透明，一個城市各現象時有發生，并且貸款投資的透明度遠低于債券。
未來一個時期致力于償債約束需要借鑒國際經驗，逐步以規范的地方稅加市政債的機制替代目前的土地財政加平臺貸款的模式，考慮到預算法的修改要經過一系列的法律程序，財產稅等地方稅的推廣、積累也需要一個過程，現階段可在穩步推進新機制建立的同時，逐步擴大地方政府自主發債試點，也可按照要求通過改造目前的城投債等途徑為市政建設提供資金。在規范地方政府性債務融資渠道的同時，需要加快配套改革，增強償債能力和債務約束，防范潛在風險。
積極研究探索土地扭轉制度的改革，用好土地這一城鎮化過程中增殖潛力的資源，形成城市基礎設施建設，公共賦稅水平提高。結合新一輪財稅體制改革，加快培育資源稅等相對穩定的地方新稅源，促進形成穩定規范的地方政府性債務償還的資金來源。加強風險約束，在財政激勵的約束上以地方政府性債務審計為契機，逐步建立全口徑預算制度，明確地方財政經常性和資本性收支的界限。在市場約束上強化地方政府的財務信息披露，完善評級制度，引入專業性的機構評估地方政府的資產負債狀況。加快資源和公共品價格改革，探索城市基礎設施領域多種形式的公司合作，鼓勵政府購買公共服務，吸引民間資本更多進入交通、教育、醫療、水電氣等領域的投資，調動各方積極性，增強城市基礎設施的供給能力，我今天的發言就到這里，謝謝大家！
