以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
是項改革意義重大，特別是在當前。中國經濟中長期的潛在增長率已經下降，“人口紅利”衰減，社會緊張加劇。只有打破城鄉二元結構，農村的人力資源才可能更好更快地流向效率更高的地區和領域，并促進經濟增長方式轉變，使中國避免陷入“中等收入陷阱”。戶籍改革，正是中國城鎮化進程中必須通過的重大關口。
是項改革很難，因為戶籍制度已嵌入中國社會肌理。這一建立于1958年的制度，不僅是一種社會管理工具，還與多項城市獨有的社會福利相捆綁。隨著改革開放以來人口大規模流動，戶籍本身的社會管理功能已經大為弱化；但近十年來以地方政府為主導的城市居民公共福利體系逐步建立，無形中又加深了城鄉和地區不同戶籍持有者的地位差距；此外，許多地方農村土地價格提升，城鄉一體化加速，也增加了戶籍改革的復雜性。
是項改革全面推進，需要建立共識。應當明確，加速公共福利與戶籍的脫鉤，建立以實際居住地為主體實行人口管理及相應福利安排的制度，應當是新一輪戶籍制度改革的重點。為此，需要推進基本公共服務均等化，對社保等社會制度深化改革。改革不僅要清歷史賬，還要算現實賬和未來賬。這必然深刻觸及固化的龐大既得利益，對改革者構成重大挑戰。
過往一二十年，戶籍改革也曾取得某些進展，但中央政府主要停留在一般布置層面，實際則主導權交給了地方。早在2001年，“全面推進小城鎮戶改”即已提上議程，卻并未“全面落實”；至2011年，“國辦9號文”再提分類推進戶改，進展仍十分有限，特別是在外來人口大量流入的東部小城鎮，放開落戶限制至今未能進入當地政府視線。今年6月底，國家發改委負責人重申了戶改路徑：全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶限制，合理設定特大城市落戶條件。這種梯度放開的思路雖然清晰，但如果繼續由地方政府選擇性操作，其前景難以樂觀。
說到底，戶籍制度是國家層面的制度安排，戶籍改革不可能單靠地方政府來推動，其成本也無法全由地方政府承擔。中央政府應領銜制定直面問題、切入要點的頂層設計方案，并當仁不讓在未來改革推進中領銜操作。
應當承認，戶籍改革成本不菲。過往分散的改革試點中，不少城市曾推出“買房”、投資、“人才”等差別待遇的“快車道”，意在為當地發展帶來立竿見影的實效，但這顯然不符合國民待遇原則；“土地換戶口”也一時在多地興起，終因傷及農民利益而被叫停。顯然，未來真正推動全面的戶籍制度改革，政府需要付出真金白銀。得花多少錢？誰來出錢？成為必須回答的關鍵問題。
學者們已經對農民市民化的成本有不同估算，大體算來，單一成本在10萬元左右。按學者陳金永的測算，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運會的五分之一，政府財力完全可以承受。戶改紅利顯然大于各類運動會，故改革應當提速，所需年限可以縮短。
迄今為止，局部戶改的成本主要由地方政府承擔，這也是改革逡巡的重要原因。最近有消息稱，擱淺多年的“居住證管理辦法”（下稱“辦法”）有望在年內出臺。在這項由公安部牽頭制定的“辦法”中，居民所享受的權益分為國家和城市兩個層面，其中，義務教育等基本公共服務屬國家層面，城市的外來常住人口可以享受。這雖然只是戶改的階段性安排，但中央政府可能承擔部分改革成本的政策動向令人關注。
無疑，未來全面戶改的成本，應由中央和地方政府分擔，其中公共服務的支出責任應主要由中央政府承擔。在實踐中，如何合理安排戶改節奏，理清各級政府職責，并建立相應的與事權相符的成本分攤機制至關重要。
目前官方更認可的戶改思路，強調從小城鎮起步。不過，在中國一如世界各國，正是大都市能夠憑借資本、人力資源、物流和信息等方面的規模優勢，聚集最大規模的新移民；過往大城市以戶籍設限控制人口規模的政策并不成功，而各級政府竭力引導人口落戶的小城市又缺乏吸引力。接下來，應從兩頭做起：一方面在加強中小城市的吸引力上做實事，一方面要求特大城市、大城市對業已穩定就業、居住的人口做出落戶安排或承諾。此外，農村地區亦不應成為“被遺忘的角落”，只有通過加大資源投入的反哺，加快土地制度等相關改革，提高農業生產力，人口的跨地區、跨產業的轉移才有依托。這一切，需要中央政府及早做出統籌安排。
改革須分段推進、假以時日，最終目標應當是取消現存戶籍制，讓所有中國人在自己的國家，獲得完全的、無差別的遷徙自由和居住權利。這是《憲法》（1954年）規定的公民基本權利。
