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2024年11月24日
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中國加速的老齡化問題，帶來一系列的養老難題，其中最突出就是養老機構“供不應求”。6月3日，民政部起草的《養老機構設立許可辦法（征求意見稿）》和《養老機構管理辦法（征求意見稿）》登錄國務院法制辦官方首頁，公開向社會征求意見。按照兩個《辦法》，養老機構開設床位數限制將大大降低，凡有10張以上能夠為老年人提供食宿的床位，即可申請設立養老機構（2013年06月04日《新京報》）。
養老機構“供不應求”的集中表現是“一床難求”。據新華社報道，截至2011年底，全國老年公寓、福利院、敬老院等各類養老機構有4萬個，養老床位315萬張，床位數占老人總數的比例僅為1.77%。不少老人感嘆：何處安放我那張養老床？民政部兩個《辦法》降低民辦興辦養老機構的門檻，恰恰是彌補公辦養老機構供養能力之不足。
“凡有10張以上能夠為老年人提供食宿的床位，即可申請設立養老機構”，不是《養老機構設立許可辦法（征求意見稿）》的原話，而是媒體報道時的簡化了的表述。事實上，《辦法》中養老機構設立的許可條件除了“床位數在10張以上”（第六條第三款）外，還有“有與開展服務相適應的管理人員、專業技術人員和服務人員”等其他六項條款。筆者所以做這番解釋，是想說明一個現實：“一床難求”不僅僅是床位。
國務院辦公廳日前印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》顯示，到2015年，我國每千名老年人擁有養老床位數達到30張，增加日間照料床位和機構養老床位340余萬張，實現養老床位總數翻一番，這意味著民辦養老機構面臨著一次新的發展機遇。類比醫療和教育，可以預見，社會力量進入養老領域是必然，在未來的養老市場中，民辦養老機構將擔當重任。民政部在《養老機構設立許可辦法（征求意見稿）》第二章第六條設立養老機構，應當符合下列條件中規定，“舉辦者是單位的，應當是依法成立的組織；舉辦者是個人的，應當具有完全民事行為能力”，這就表明政府支持民間興辦養老機構。
但現實的情況，不是“10張養老床位即可設養老機構”就能解決“一床難求”那樣簡單，而是公辦養老院“一床難求”，民辦入住率不足，媒體曾多次做過這類報道。比如，前不久，杭州市人大視察本市養老服務體系建設情況時發現，養老服務供需極不平衡。小河街道的公辦杭州市社會福利院，等著入住的老人已經排了2千多人，公辦養老機構早已“一床難求”；而部分民辦養老機構的入住率卻不高，夸張些說甚至是“難求一人”（2013年05月08日杭州網）。北京等大城市和一些中小城市，都有類似情況。
為什么民辦養機構入住率不足？上海有實例可以說明問題。記者走訪上海市多家養老院發現，中心城區公辦養老院一床難求。而招不到老人的養老院多為民辦養老院，且往往條件很差、地段很遠或者收費特別高（2012年03月20日《東方早報》）。為什么民辦養老院“差、遠、高”？主要是與公辦養老院在政策上有差別，公辦養老院獲得政府的支持力度越來越大，可以把所有的精力財力用于優質服務，而民辦養老院在考慮服務的同時要考慮生存的問題。全國老齡辦《民辦養老服務機構基本狀況調查報告》指出，全國養老服務機構中10.6%為民辦機構，入住的老年人中64%為70歲至89歲的高齡老年人。民辦養老機構配備的養老服務人員數量嚴重不足，與國家相關政策要求的老年人與服務人員配置比例差距較大，民辦養老服務機構硬件建設水平較低。如此軟硬件條件都差的服務，即使收費相對較低也難以吸引人。
筆者注意到，民政部兩個《辦法》側重在統一規范各地養老機構的設立和運行上，包括：政府投資興辦的養老機構，應當優先保障孤老優撫對象和經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求；失獨老人無子女簽字也可住養老院；污辱老人最高可追究刑事責任，等等，這對于規范養老服務行為、提高養老服務質量，落實養老服務責任，都將起到重要作用。統一規范公辦民辦養老機構的設立和運行，可視為在政策上一視同仁，但目前民辦養老機構在享受政府扶持政策待遇上，并不公辦養老機構在同一水平上。比如，在養老院住床供求關系緊張的背后，由于經營風險考驗著民間養老院的經濟承受能力，社會資本進入這一領域的積極性并不高。進一步加大對民辦養老機構的扶持力度，仍然是各級政府需要研究的重要課題，也是需要盡快破解的難題。
《養老機構管理辦法（征求意見稿）》第六條提出，民政部門應當會同有關部門采取措施，鼓勵、支持企業事業單位、社會組織或者個人興辦、運營養老機構。這只是籠統的提法，具體怎么鼓勵支持，比如規劃建設、土地供應、融資貸款、稅費優惠、人才培養等方面怎么支持，建設補貼和運營補貼怎么個補法，服務設施的運營管理采取什么方式，等等，需要相關部門和地方政府根據當地經濟發展情況，研究制定系統性、操作性強的配套政策，把對民辦養老機構的引導和鼓勵落實到具體環節、具體項目上。比如，北京市民政局新近出臺的措施與國家政策出臺基本同步，其中，政府對社會辦養老機構的建設和運行補貼覆蓋范圍，擴大到部分社區托老所。各地都應該有這種意識，只有打破公辦和民辦的身份壁壘，才真正有益于養老事業的發展。
