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2024年11月24日
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大公財經訊 （大公網記者郭菲兒、尤蕾） 北京時間5月23日，路透社報道稱，發改委40萬億人民幣城鎮化草案夭折。路透社稱消息來自于接近中國政府的人士，但并未透露其身份。隨即，陪同李克強總理出訪瑞士的發改委主任徐紹史次日在蘇黎世辟謠，“我們還沒有上報國務院，所以我想國務院否決了40萬億投資的城鎮化草案，這怎么可能？”。
外媒消息與發改委高官的海外辟謠，足見城鎮化進程飽受關注。
今年3月中國兩會期間，新型城鎮化成為熱詞。自2012年以來，時任副總理的李克強提及“城鎮化”的頻次比以往更多，十八大后這三個字曝光率攀升。
此番，城鎮化被冠以“新型”二字限定，在中文微妙的語境運用上，意味著城鎮化與既往模式的分裂。諸多相關專家也參透了不同以往的特征，新型城鎮化從物的城鎮化向人的城鎮化轉型。
民建中央副主席、經濟學家辜勝阻在接受采訪時不止一次地表示，改變戶籍只是一張紙的事，如何實現人的市民化，推動社會福利制度、土地制度、財稅制度等相關改革，才是新型城鎮化的出路。
不同以往的城鎮化
早在十八大召開之前，對于城鎮化建設，中共中央就曾作出考量。十六大提出“走中國特色的城鎮化道路”；十七大時進一步補充為，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。業內人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮化”，是在未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。
此間，各地也紛紛進行新型城鎮化改革嘗試。“成都模式”和“天津模式”是典型的大城市帶大郊區，主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。而“廣東模式”則分為兩條主線，一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。
有媒體對三種模式的共同特征進行了總結，即工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。大城市的帶動作用毋庸置疑。
十八大后，李克強多次表示，要將城鎮化這個最大的內需與改革這個最大的紅利結合起來，各種模式應相繼推進，對此，不少人將其解讀為城鎮化的新一輪改革或即將登場。而反觀過去30余年，中國的城鎮化恰恰是長期忽略了大城市輻射帶動周邊城鎮，形成“城市群”的現實。
1984年，中共中央第一次提出小城鎮發展戰略。當初提出的“小城鎮，大戰略”發展思路中，農村集體企業和縣鎮企業被設計成小城鎮發展的主推力量，但由于其在市場競爭中日漸式微，致使該思路難以為繼。在市場規律的作用下，各種資源向大城市，尤其是東部沿海城市集中，工業的聚集效應帶來的一大結果是，大量農村剩余勞動力涌入大城市，完成了堪稱中國歷史上最大規模的人口自由遷徙。
2.6億農民工成為中國制造業連續十余年帶動中國經濟高增長的堅實后盾，鄉土中國向城市中國邁進。
工業聚集和人口聚集也同樣帶來了更多難題，農村壯勞力離鄉離土，農村凋敝，而他們棲身的大城市則開始遭受城市病的折磨。
另一大困境是，發改委城市與小城鎮改革發展中心副主任喬潤令指出，土地紅利、勞動力紅利、環境紅利已在東部沿海地區消失，面對國際需求下降和市場替代，中國繼續依靠投資和出口帶動經濟增長遭遇了極大挑戰。
“如果說工業化是創造供給，城鎮化則主要是創造需求，是擴大內需、拉動增長的持久動力?！惫紕僮璞硎尽Ｓ嘘P部門研究也顯示，城鎮化將成為未來中國經濟增長的強大引擎，將實現新增消費9000億元，實現新增投資64890億元，實現GDP增加值2.6個百分點，約占GDP增長值的37.15%。事實上，在中國近十年年均10%的經濟增長率中，城鎮化率已經貢獻了3個百分點。
不能堵住進城路也并非完全開放戶籍
每次升學，對跟隨農民工父母遷至城市的孩子來說，都是一關，沒有戶籍必須回鄉就讀考試不僅僅是對學習能力的考驗，更是一道心理關。對于漂在城市的農民工來說，這只是無法享受市民待遇的一個縮影而已。
辜勝阻說，雖然2012年我國城鎮化率已達52.57%，但事實上生活在城市的農民工并未取得城鎮戶籍，他們實現了地域和職業轉換，身份依然未變。嚴格意義上講，城鎮戶籍人口比例只占總人口的35.29%?！八麄兙蜆I在城市，戶籍在農村；工作在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村?！惫紕僮璺Q之為“半城鎮化”現象。
今年中國兩會，新任總理李克強答記者問曾提到，農民對未來生活的愿望用一句話就能表達，希望過上和城里人一樣好的日子。這在過去對農民來說是奢望，現在中國城鎮化的大門給農民打開了。
過去中國城鎮化存在明顯的“重物輕人”傾向，偏重于城市空間擴張和土地開發，土地城鎮化大大快于人的城鎮化。其中，戶籍成為阻礙農民工市民化進程中的一大障礙。戶籍管理造成了城鄉居民間諸多不同等待遇，而這種不同等待遇是動態變化的。“計劃經濟時代市民享受的糧票、布票、郵票等特殊待遇早已被取消，但城鄉之間教育、社保等方面的待遇差別卻隨著經濟社會發展而越來越大?！惫紕僮枵f。
“戶籍本就是計劃經濟時代的產物，阻礙人們自由遷徙。而今戶籍不僅將人貼上身份的標簽，還成為分配公共資源的依據，構筑了兩種身份在利益上的嚴重不平等。”辜勝阻認為，一些大城市出臺購房、購車的戶籍限制，農業戶籍上也附著了土地承包權、宅基地使用權以及各種涉農補貼，城鄉差別是的戶籍改革非常艱難。
長期的城鄉戶籍差異也造就了一些城市居民的先天優越感和偏見，對于從習慣于獨享資源轉變為分享資源，城市居民群體也難以適應，這無疑也給農民工融入城市制造了阻力。
中國大型城市仍是經濟增長的巨大推動力，30余年積累的聚集資源在長期內還是具有極大優勢的，可以肯定的是，大城市還會持續吸引外來人口涌入。也因此，解決戶籍制度帶來的困境是當代中國必須面對的問題。
辜勝阻認為，戶籍制度改革可以采取“因城而異，因群而異”的分類指導原則。對于大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步完全放開戶籍，優先把有穩定勞動關系，長期舉家工作，生活在城市，有穩定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農民工流動人口逐步轉為城鎮居民。對于中小城市，要向進城農民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于縣城和縣城中心鎮，則要敞開城門，讓農民自由進城。
“改變戶籍只是一張紙的事，困難在于要推動嵌入戶籍之中的就業、教育、醫療、養老等社會福利制度，以及土地制度、財稅制度等相關制度的改革，要有穩定就業、基本公共服務，還要有觀念變遷?！惫紕僮杞ㄗh，推進基本公共服務應從廣度和深度兩個層面向城鎮常住人口全覆蓋，讓轉移人口有穩定的就業、實現基本公共服務均等和安居樂業。當前尤其要加強對農民工及農業轉移人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”等基本公共服務和產品供給；加快實施全國統一的居住證制度，實現城鎮基本公共服務依據居住證向常住人口全覆蓋。
誰的城鎮化
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍指出，如果將城鎮化作為大搞“造城運動”的手段，結果可能新城涌現了，但農村衰落了。
類似擔憂在“鬼城”涌現后成為現實難題。加拿大媒體有一段對“鬼城”鄂爾多斯的描述：夜抵鄂爾多斯，我們被黑暗所包圍。并不是供電系統出現故障，只是缺少繁華都市的象征——燈火通明的高樓大廈。……城里有精心設計的博物館和美術館，還有豪華氣派的購物中心和寬闊的林蔭大道，可惜都空蕩蕩的。
而事實上，以城鎮化之名大興造城運動，鄂爾多斯并非個例。據媒體報道，“鬼城”危機正在中國三四線城市蔓延。60平方公里的松江新城，260平方公里的京津新城，155平方公里的康巴什新城等，最終都淪為“鬼城”。
有業內人士指出，片面追求土地和投資快速擴張，人口導入緩慢，完全忽視了“以人聚城”這個城市發展規律，而是反其道而行之，干了“以城聚人”的荒唐事。
實際上，在全球城鎮化程度最高的美國，洋“鬼城”底特律已經給出了足夠的教訓。由于盲目擴張，吸納人口，又無法提供足夠的就業機會，名噪一時的汽車城底特律人口驟降到只有約70萬，而鼎盛時期曾擁有180萬人?！陡２妓埂冯s志將其評委2012年美國最悲慘城市，甚至預言其會在2100年消失。在中國內地盲目造新城的城市，已然顯示出人口導入艱難的征兆，缺乏足夠的產業支撐，無法提供更好的發展空間，與底特律的通病并無二致。
辜勝阻表示，城市高樓林立但居民幸福感卻下降，歸根結蒂，還是忽視了一個問題：誰的城鎮化？
單純依靠基礎設施和房地產拉動不可持久，李克強總理強調，新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化，這是一個長期復雜的過程，要有就業支撐，有服務保障，會帶來經濟和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進。有評論稱，尊重經濟規律、漸進化、多元化、因地制宜地進行城鎮化建設,才能避蹈洋鬼城的覆轍。
被學者秦暉稱為“中國的一座城市”的浙江溫州蒼南龍崗村，一直被當做城鎮化的樣本。與許多地方政府只熱衷于吸引投資和大量外來資本不同，該地更著力于對本土創業的扶持。1984年，龍崗建鎮，就已經將進城農民從傳統戶籍體制中解放出來，并鼓勵農民帶資進城創業，創建了一座幾乎全部由農民集資新建的城市。印刷、紡織等區域特色經濟被培育起來，不僅成為整個城市持續發展的強大引擎，還為第二、第三產業提供了就業崗位。
基礎設施投入到位，產業支撐可持續發展，而真正實現農民市民化的資金又該如何統籌？辜勝阻建議，建立中央政府和地方政府、企業、個人共同參與的成本分擔機制。首先，深化財稅體制改革，中央政府要加大財政轉移支付對提升地方政府公共服務能力的支持力度，并承擔農民工市民化的特殊性支出；設計和推進相關稅收制度改革，規范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩定可靠的稅源，提高地方政府承擔市民化的能力。
另一方面則要完善三方分擔機制。地方政府逐步提高農民工市民化投入在財政支出中的比例，集中解決教育、醫療、社會保障及保障房等基本公共服務支出問題；企業順應當地經濟發展水平的變化，適當提高農民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會保險，并分擔農民工的住房的部分成本支出；推進金融改革特別是農地金融改革，使“沉睡的土地”資本化助力農民工市民化。
