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2024年11月24日
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在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，我國面臨著兩個底層或基礎層面的空間發(fā)展問題，一個是小城鎮(zhèn)怎么發(fā)展，一個是農(nóng)村居民點怎么建設。落實黨的十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，就要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的指導下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)務實地推進小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點建設，讓小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村居民點整治跟上城鎮(zhèn)化的步伐。
一、 牢固樹立城鄉(xiāng)平等發(fā)展的基本理念
牢固樹立城鄉(xiāng)平等發(fā)展的基本理念，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源的均衡配置，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，是黨的十八大明確提出的發(fā)展目標和要求。可以說，這也是中國特色城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，是新型城市化發(fā)展道路必須直面的重大課題，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中必須完成的艱巨任務，也是當前各級政府正在努力持續(xù)破解著的發(fā)展難題。
構(gòu)建新型的工農(nóng)和城鄉(xiāng)關系，必須要從中國特色的城鎮(zhèn)化出發(fā)，從我們城市、鄉(xiāng)村、工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展中間的兩個相對面，從彼此之間的相互關聯(lián)、相互制約的內(nèi)在聯(lián)系，以及互為市場、互為因果的發(fā)展規(guī)律上去認識。在城鎮(zhèn)化初期，農(nóng)村主要是解決發(fā)展中的工業(yè)化初期的原料、衣食問題等等。到了今天，我們已經(jīng)進入到城鎮(zhèn)化發(fā)展中期了，農(nóng)村的多功能性作用日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為現(xiàn)今城鄉(xiāng)生活的重要組成部分。
我們講城鄉(xiāng)關系、工農(nóng)關系的“新型”，從本源上認識就是從建國初期二十來年的城鄉(xiāng)分治，經(jīng)歷改革開放以來的城市主導，到今天推動的城鄉(xiāng)融合共同繁榮。我們根據(jù)中國國情，將城市化稱之為城鎮(zhèn)化，就是要更加突出城市化發(fā)展進程中的小城鎮(zhèn)作用，這是一個不斷認識不斷提升的過程。今天必須更加務實地推動重點小城鎮(zhèn)快速健康的發(fā)展。
根據(jù)近幾年的發(fā)展有必要特別指出的是，我國不但是一個人口大國，還是一個農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，還要進一步認識到，我們同時還是一個農(nóng)產(chǎn)品消費大國。從2008年開始我國已經(jīng)成為一個農(nóng)產(chǎn)品進口大國。數(shù)據(jù)顯示，2008年我國大概凈進口農(nóng)產(chǎn)品100億美元，逐年增加到2010年的400億美元。據(jù)國際糧農(nóng)組織測算，2012年度中國大陸的農(nóng)產(chǎn)品純進口額有可能會達到800億美元。這是我們推進城鎮(zhèn)化必須要高度關注、清醒認識的一個問題。
從黨的十八大對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求看，體現(xiàn)了黨中央對正確處理城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)關系、工農(nóng)關系工作指導思路的不斷推進、不斷深化、不斷持續(xù)提升的認識過程。十六大黨中央首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，十七大明確提出加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，十八大明確指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這樣清晰地指出了在當前發(fā)展階段，必須更加關注城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化建設與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展之間的關系，唯有此，才能夠更好地徹底解決中國所面臨的“三農(nóng)”問題。
十八大和今年的中共中央1號文件中講到很多這方面的內(nèi)容，從促進城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設一體化的角度認識，以下幾點非常值得關注。
第一，加快推進公共服務均等化，均衡配置政府的公共資源。尤其在涉及農(nóng)村居民點調(diào)整建設方面講到，農(nóng)村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿，經(jīng)村民會議同意。不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強制農(nóng)民搬遷和上樓居住。這里有組數(shù)據(jù)值得關注，從1990年到2010年20年間，中國農(nóng)村地區(qū)的自然村落已經(jīng)從360多萬個減少到270萬個左右。也就是說，在這20年間，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，包括自然災害損毀、行政區(qū)劃調(diào)整、城市規(guī)模拓展等，以及一些地方對農(nóng)村居民點撤并，我們國家已經(jīng)滅失了100萬個左右的農(nóng)村自然村落，平均每年5萬個。在這100萬個中間有的滅失是正常的，有的恐怕是人為意識及行政強制實踐推動的。如何按照城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律調(diào)整農(nóng)村居民點，保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)土文化，是當前急迫的重大問題。1號文件提到，要制定專門規(guī)劃，啟動專項工程，加大力度保護有歷史文化價值和民族、地域元素的傳統(tǒng)村落和民居。
第二，加強城鄉(xiāng)之間要素平等交換。1號文件提出，5年內(nèi)完成農(nóng)村土地的確權頒證工作；盡快完成宅基地、農(nóng)村集體建設用地使用權的確權頒證工作；工作經(jīng)費納入到政府財政預算，中央政府給予補助。要推進征地制度改革，擬定出臺農(nóng)村集體建設用地補償條例。加強農(nóng)村金融網(wǎng)點建設。
第三，有序推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移市民化。落實放寬中小城市、鎮(zhèn)的落戶條件，推進基本公共服務對進城進鎮(zhèn)農(nóng)村人口的全覆蓋。
第四，保護農(nóng)民的“三權”，即農(nóng)民對農(nóng)村集體組織的土地承包權、使用權和分配權。尤其強調(diào)，要相信農(nóng)民的智慧和能力。
二、發(fā)展上明確城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)變的差異化要求
在城市化進程中，城市和農(nóng)村的職能、所承擔的責任是不同的，應當有區(qū)別、有差異地進行發(fā)展。從城鄉(xiāng)發(fā)展關系上認識，我認為有三個方面非常重要。
首先，改變以往自然經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村地區(qū)的聚落方式，重構(gòu)和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間的聚落形態(tài)，形成以城市群、中心城市、縣城、重點建制鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為核心的城鄉(xiāng)居民點聚落體系。我國現(xiàn)有657座城市，還有19000多個建制鎮(zhèn)，14900多個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，260多萬個自然村，這是我們的空間聚落現(xiàn)狀。日后城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)，我們國家的空間聚落會是一個什么樣的狀況呢？只講城市群和大城市，講不明白小城鎮(zhèn)和村莊，不是城鎮(zhèn)化空間布局的完整答案，這是留給我們這一代人必須回答的一個發(fā)展課題。
其次，改變以城市為主、為重的公共服務布局模式，形成推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎設施、公共服務設施和社會保障等基本公共服務均等化建設的制度機制，形成以小城鎮(zhèn)和中心村為核心的農(nóng)村地區(qū)公共服務中心服務圈。我們都知道，城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是公共品不斷向農(nóng)村推進的過程，是各級政府的公共財政不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的過程，公共財政的投放要有效率、要有支撐，要有空間載體，我看為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務的載體就是發(fā)展起來的新型小城鎮(zhèn)。
第三，改變鄉(xiāng)村地區(qū)以農(nóng)事為主的社會管理模式，探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)的市民社會管理方式，形成依托小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理體制。學者對這個問題還有不少的爭論，但不管怎么講，城鎮(zhèn)化發(fā)展要在對傳統(tǒng)的村社治理結(jié)構(gòu)認同的基礎上，為未來社會化進程中的新型城鄉(xiāng)社會治理結(jié)構(gòu)做好準備、做好基礎。向這方面努力，還要依托小城鎮(zhèn)。
三、功能上體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化的職責承擔
農(nóng)村就是農(nóng)村，城市就是城市。對于廣大的農(nóng)村地區(qū)來講，非常重要的是承擔起國家和民族的五大安全作用，即承擔起國家的糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、能源安全以及資源安全的重任，以農(nóng)村地區(qū)的五大安全來保障城鎮(zhèn)化的健康和持續(xù)發(fā)展。廣大的農(nóng)村地區(qū)，應當以此責任為主，更好地把握自身的特征、區(qū)域的特點來促進特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進小城鎮(zhèn)有特色的建設。從這個意義上講，我不完全贊同“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”的提法。
作為城市地區(qū)來講，應當繼續(xù)發(fā)揮特大城市、大都市群在整個城市化發(fā)展中間的核心引領作用，同時把發(fā)展的重點放到五大能力的提升方面。一是要提升輻射和帶動區(qū)域發(fā)展的能力；二是要提升大城市的創(chuàng)造功能、服務功能、信息引領功能為主的創(chuàng)新能力，從一般的制造業(yè)競爭中退出來，把一般制造業(yè)的發(fā)展空間讓渡給中小城市和小城鎮(zhèn)，重點去推動創(chuàng)新功能方面的發(fā)展；三是要提升綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、人文發(fā)展為主的城市綜合承載能力，而不僅僅只是生產(chǎn)方面的承載能力；四是要提升都市區(qū)域城鄉(xiāng)建設成熟程度的城市建設能力；五是要提升民生發(fā)展、民生保障和市民幸福指數(shù)為主的城市服務能力。
四、布局上凸顯城鄉(xiāng)發(fā)展的空間特質(zhì)
城鄉(xiāng)發(fā)展的空間特質(zhì)用一句話概括就是“緊湊的城市、開敞的鄉(xiāng)村”，這也是人類城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。我們必須清醒地認識到，迄今為止，人類的城鎮(zhèn)化道路并沒有走完，當今國際社會城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗主要是發(fā)達國家的經(jīng)驗，作為我們這樣一個人口大國，沒有可以完全借鑒的國際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗。一些發(fā)達國家，尤其是發(fā)達的經(jīng)濟大國的發(fā)展歷程已經(jīng)證明并且在繼續(xù)證明，脫離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，失去繁榮穩(wěn)定農(nóng)村的支持，失去自然循環(huán)的生態(tài)保障，單純地推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、全球化的發(fā)展道路充滿著極大的危險性、不可預見性和不可持續(xù)性。作為中國這樣一個人口大國，不能夠走有些西方國家所走的分散化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路對于我們來講是真的走不通。開敞是鄉(xiāng)村空間的特質(zhì)，不能把農(nóng)村建設得跟城市一樣密、一樣高、一個樣。小城鎮(zhèn)兼具城市的緊湊集中與鄉(xiāng)村的開敞疏朗，應當是今后發(fā)展的重點。黨的十八大明確提出，生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，完全符合我國的基本國情，是對城鎮(zhèn)化空間布局和空間發(fā)展的科學指引。
五、政策上推動國家層面給予小城鎮(zhèn)發(fā)展十年培育期
改革開放以來，我們走的是一條要素不斷積聚，特別是向大城市不斷積聚的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，取得了積極的發(fā)展成效，但也帶來了大城市病，有的地方病的不輕。在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展中，還需要針對不同地區(qū)的不同程度的要素積聚，但也需要適度地強調(diào)，生產(chǎn)要素在區(qū)域空間的均衡配置。要把要素的積聚和要素的均衡配置結(jié)合起來，借鑒德國分散集聚發(fā)展戰(zhàn)略下的多中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡發(fā)展模式，從區(qū)域發(fā)展政策指引上，讓渡出小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，推進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。
作為小城鎮(zhèn)來講，應當完善小城鎮(zhèn)功能，包括擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，強化積聚人口的能力；節(jié)約集約建設用地，科學合理規(guī)劃空間布局；解決民生難題，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展品質(zhì)；承接公共財政轉(zhuǎn)移支付，加強配套公共設施，更有效率地服務周邊農(nóng)村。必須要突出強調(diào)的是，在國家層面的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，應當把縣城、重點鎮(zhèn)作為我國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的重中之重，作為現(xiàn)階段國家和地方城鎮(zhèn)群發(fā)展的重點，作為當前深化改革、配套推進基層體制機制建設的主戰(zhàn)場。因此，我呼吁在國家層面明確支持小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的十年培育期，并在體制改革、政策推進、資金資助等方面務實地推動。
在這樣一個培育期中間，下述四點非常重要，需要部門攜手予以突破。第一，建立小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)引入機制。支持更多的產(chǎn)業(yè)主動地到小城鎮(zhèn)落戶、生根、發(fā)展，推動大城市周邊的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，鼓勵農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)就業(yè)，發(fā)展依托小城鎮(zhèn)的地方品牌建設，延長產(chǎn)業(yè)鏈、增加價值量。這里既有客觀的市場空間配置規(guī)律，也離不開各級政府扶持政策的積極引導。第二，進一步落實基本公共服務均衡化，解決小城鎮(zhèn)服務周邊農(nóng)村地區(qū)能力不足效率不高的問題，讓中央和各級政府的公共財政轉(zhuǎn)移支付，能夠依托小城鎮(zhèn)更多地、更好地、更有效率地服務農(nóng)村地區(qū)。第三，把戶籍制度改革落到實處。第四，探索城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建設用地在小城鎮(zhèn)中混合使用的問題。
六、務實大膽的推動小城鎮(zhèn)發(fā)展制度創(chuàng)新
進一步整合國家部委支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策。首先，啟動設市機制，改革設市的基礎條件。少立新區(qū)，多設新市，這是我的一個基本觀點。改革現(xiàn)行的市管縣的管理模式，弱化地級市的直接行政管權，強化縣級公共財政支配權，真正支持縣域經(jīng)濟特色發(fā)展。我們不一定非得要把整個建制都設成市，而是按照城市的管理模式切塊設市促進發(fā)展。其次，將現(xiàn)在的城市維護建設稅改革為城鄉(xiāng)建設維護稅。原來的城市維護建設稅是按照751的比例，即城市7%，鎮(zhèn)5%，農(nóng)村1%收取的附加稅，主要用于城市設施的維護建設管理。當前，社會資本已經(jīng)多元化多途徑多用途地進入農(nóng)村地區(qū)，很多地方的產(chǎn)業(yè)實際上是在農(nóng)村地區(qū)建設，農(nóng)村建設用地增加不僅僅是農(nóng)民隨便占地的增加，更重要的是大量產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)以后增加的建設用地。如果我們的建設維護管理的費用，我們的維修養(yǎng)護資金的渠道都跟不上去，各級政府即使投了再多的錢到農(nóng)村，也很難形成正常的長期的運行管理。建議按照“獨立稅種，擴大稅源，統(tǒng)一稅率，專政專管專用”的原則，把城市維護建設稅改革為城鄉(xiāng)建設維護稅。第三，成立小城鎮(zhèn)基礎設施建設專項基金。第四，探索農(nóng)村集體建設用地發(fā)展小城鎮(zhèn)的新模式。探索小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)二元土地性質(zhì)建設用地的混合使用，鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)建設用地置換。不一定非得套用城市的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在小城鎮(zhèn)的掛鉤政策極有可能導致強行拆除農(nóng)民的房子和村莊。我們能否探索已經(jīng)是小城鎮(zhèn)的集體建設用地，就讓他按照規(guī)劃實施建設，解決好農(nóng)民的直接利益補償。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應該是一系列制度建設和積累的過程，一蹴而就不行，消極等待也不行，只有迎難而上大膽探索。
