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2024年11月24日
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為適應統籌城鄉發展的需要，山東省萊蕪市2008年編制完成《統籌城鄉一體化發展總體規劃》，按照城鄉統籌、一體發展的思路，將全市2246平方公里作為一個整體，打破城鄉、區域、產業等界限，對城鄉布局、產業發展、基礎設施、公共服務等進行統籌規劃，在全市推進城鄉一體化發展的實踐中起到了重要引領和指導作用。
規劃編制背景
我們打破過去城市與農村分頭規劃的慣例，進行城鄉統籌規劃，主要是基于對上級政策方針、經濟社會發展的一般規律和對萊蕪市情的認識與把握。
從中央有關方針政策來看，早在2002年黨的十六大上就提出了“統籌城鄉發展”，之后不斷完善；2007年黨的十七大進一步提出要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，由“統籌城鄉”上升到了“城鄉一體化”；特別是黨的十七屆三中全會，作出“三個進入”的判斷，提出要把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為推進農村改革發展的根本要求，到2020年“基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制”。由此，“城鄉一體化”被提到了國家戰略的高度，為我們逐步消除城鄉二元體制的改革探索指明了方向。特別是2008年我國《城鄉規劃法》正式頒布實施后，規劃制度也進入了由城鄉分治向城鄉一體規劃轉變的新時期，對我們的規劃工作提出了新的要求。
從城鄉關系演變的基本規律來看，根據國際經驗，人均GDP超過1000美元、農業占GDP比重降到15%以下、城鎮化率達到35%以上，就進入了工業化中期階段，正處在工農關系調整的轉折時期，開始具備工業反哺農業、城市支持農村的條件；當人均GDP超過3000美元、農業占GDP比重降到10%、城鎮化水平達到50%時，是推動城鄉融合、一體發展的最佳時機。萊蕪市2007年人均GDP超過3000美元，農業占GDP的比重僅為6.2%，城鎮化水平達到50%，已經進入了以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、一體發展的重要階段，推進統籌城鄉一體化發展正當其時，作為發展的龍頭、工作的先導，我們的規劃工作必須率先做出突破。
從萊蕪的發展情況看，萊蕪1992年由縣級市升格為地級市，不帶縣，只有兩個區，是全省人口最少、面積最小的市，大企業較多，工業增加值占GDP的比重超過65%，以城帶鄉、以工促農的基礎較好，推進城鄉一體化具有得天獨厚的基礎條件。因此，市委、市政府從2007年起就圍繞破除城鄉二元體制障礙、加快統籌城鄉發展，進行了一些改革探索；2008年初，制定實施了《萊蕪市統籌城鄉一體化發展綱要》，開始把推進統籌城鄉一體化發展作為全市工作的主線；2008年10月，萊蕪市被省委、省政府確定為“全省統籌城鄉發展改革試點市”。在這種形勢下，原有的城市總體規劃已經不能適應發展要求，需要我們做出新的探索。
規劃方法（技術路線）和主要內容
城鄉總體規劃是規劃領域里的新課題，與城市總體規劃相比，最大的差別是在規劃范圍上將城市和農村一并納入，這方面還沒有典范先例，規劃的編制內容、規范和標準等無章可循。我們在立足實際，深入調研分析的基礎上，將規劃的總體思路確定為：著眼于逐步破除城鄉二元體制，堅持打破城鄉、區域、產業等界限，把全市城鄉2246平方公里作為一個整體統籌考慮，對工業與農業、城市與農村、市民與農民進行統籌規劃，加大以工促農、以城帶鄉力度，逐步破除城鄉二元體制，努力推動城鄉政策上平等、產業上互補、國民待遇上一致，促進城鄉互動、一體發展。
在技術路線上，主要是采用了“問題與目標導向”的技術路線。首先，解讀萊蕪城鄉一體化發展現狀，總結存在的問題；然后，制定發展目標，提出發展策略，從而展開城鄉一體化規劃布局；最后，提出規劃實施的政策措施等。整個規劃的編制，主要是委托山東省城鄉規劃設計研究院承擔。從2007年開始，我們與設計單位一起，組織專門班子，分8個小組開展市情調研，走訪座談100多個部門單位，搜集資料1200余件，整理形成了17萬多字的《基礎資料匯編》；2008年6月完成了現狀調查與現狀評析，形成了《專題研究報告初稿》和《城鄉空間布局初步方案》；8月拿出了規劃綱要，12月完成了規劃成果。12月17日--18日，由建設部規劃司、中國城市規劃協會、同濟大學等省內外的領導和專家組成的審查組，對我們的規劃進行了審查論證并予以通過。
整個規劃主要是圍繞解決城鄉二元體制造成的種種城鄉二元分割問題，重點對城鄉發展中的產業、人口、用地、空間結構、生態環境、資源、基礎設施與公共服務設施、實施措施等重大問題進行專題研究，探索建立城鄉一體、互融互動的體制框架。規劃的技術路線和主要內容如圖。
規劃統籌城鄉發展目標
（一）總體目標
在全省率先建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制，形成和諧的城鄉一體化發展示范區。（1）城鄉經濟共同繁榮，培育地方產業集群，大力發展現代農業；
（2）城鄉居民生活水平差距顯著縮小，農民人均純收入2030年比2008年翻兩番；（3）推進城鄉基本公共服務均等化，繁榮城鄉文化，城鄉居民人人享有接受良好教育的機會，基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，城鄉社會管理體系進一步完善；（4）資源節約型、環境友好型城鄉生產體系基本形成，城鄉人居和生態環境明顯改善。
（二）分階段目標
2012年完成城鄉互動發展，城鄉一體化發展的體制機制基本建立；2020年實現城鄉初步一體化；到2030年基本實現城鄉一體化；2050年前后進入城鄉高度一體化階段。
政策機制創新與實施效果
萊蕪市在推進統籌城鄉一體化發展過程中，堅持以《統籌城鄉一體化發展總體規劃》為先導，以政策機制創新為根本，著力構建城鄉一體、充滿活力、富有效率、更加開放和有利于科學發展的體制機制，積極探索了行之有效的實現途徑。
（一）大力推進“六個一體化”，構建城鄉一體化發展的體制框架。
一是推進城鄉規劃布局一體化。按照城鄉總體規劃及產業、人口等12個專項規劃，加快構建“一城六鎮多點”的城鎮體系，“一城”為萊城、鋼城、口鎮、雪野組成的帶狀組團式城市；“六鎮”為寨里、牛泉、苗山、羊里、楊莊、辛莊等六個小城鎮；“多點”為多個鄉村居民點，將城市規劃區外的864個行政村規劃調整為87個農村社區、224個基層村，初步形成中心城、小城鎮、農村新社區（中心村）、基層村梯次分明、布局合理的城鄉空間新格局。
二是推進城鄉產業發展一體化。按照“經濟區域化、產業集群化、資源配置市場化”的思路，優化產業區域布局，規劃建設“三大產業板塊”，推動城鄉產業融合發展。在北部，發揮山水生態資源優勢，以雪野旅游區為重點，發展生態旅游板塊，去年接待游客436萬人次，實現旅游總收入16.4億元；在中西部，發揮姜蒜產業優勢，以萊城姜蒜產業區為重點，加快發展姜蒜加工儲運板塊，先后發展姜蒜標準化生產基地30多萬畝，年儲運加工能力150萬噸；在南部，發揮鋼鐵產業優勢，以服務配套萊鋼為重點，加快發展鋼鐵加工物流板塊，先后發展鋼鐵深加工、物流企業近700家。目前，“三大產業板塊”涵蓋了全市70%的區域，集聚了全市80%以上的經濟總量，成為城鄉產業融合發展的集聚區。
三是推進城鄉基礎設施建設一體化。按照“區域共建、城鄉聯網、設施共享”的思路，重點加快城市供水、供電、供氣、通訊等基礎設施向農村延伸，全市村村通油路、通自來水、通有線電視、通網絡率分別達到99%、92%、50%和99%，天然氣管網延伸到10個鎮（街道），覆蓋面達到50%。推進城鄉公交一體化，構建起覆蓋市區和所有鎮村的城鄉公交網絡，農村居民由村到鎮只花1元錢，從鎮到市只花2-3元錢。
四是推進城鄉公共服務一體化。主要是加快城市資源向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村傳播。如建立了城鄉醫療衛生機構融合發展機制，全市19家鄉鎮衛生院全部與城市醫院建立托管、合作關系，鄉鎮衛生院領辦村衛生室率和村衛生室網絡化管理率均達到100%，農村醫療衛生服務水平明顯提高；深入實施“科技信息村村通”工程，建立了市、區、鎮、村四級聯通的網絡信息平臺，組建了科技專家顧問團，農民既能通過遠程網絡系統獲取農業科技信息，又能得到農業科技專家的現場指導服務。同時，還健全了城鄉一體的文化、教育、體育、精神文明建設體系，農村文化大院、健身設施村莊覆蓋率分別達到75%和80%。五是推進城鄉就業和社會保障一體化。按照“城鄉一體、全面覆蓋、低點起步、逐步提高”的思路，建立起就業、養老、醫療、住房、救助等十大民生保障體系。如在就業保障上，市財政每年拿出1700萬元專項資金，采取政府花錢買服務、向群眾發放“培訓券”的方式，累計免費培訓4.8萬人， 80%以上實現了多途徑就業創業，全市保持了城鎮零就業家庭和農村零轉移就業貧困家庭“動態消零”。在養老保障上，從2007年開始就推行農民社會化養老保險，50歲以上農民全部納入養老保障范圍；去年又按國家新型農村養老保險標準，實現了新農保全市覆蓋。在住房保障上，改革經濟適用房、廉租房運作方式，探索建立以貨幣直補為特點的住房保障機制，每年解決1500戶城市低收入家庭和1000戶農村困難家庭的住房問題。六是推進城鄉社會管理服務一體化。以建設新型農村社區為抓手，在農村集中居住區、中心村規劃建設130處社區服務中心，為農村居民提供醫療衛生、文化體育、社區警務、計劃生育等“一攬子”服務，初步實現農村社區化服務全覆蓋；全面推行“便民服務全程代理制”，設立市、區、鎮、村四級代理機構和代理員，對與群眾生產生活相關的200多個服務項目實行全程代理，使群眾只跑一趟路、只進一個門、只找一個人就能辦成事。
（二）著力促進“三個集中”，探索城鄉一體化發展的實現途徑
一是做好土地流轉的文章，促進農業向規模經營集中。重點健全完善農村土地承包經營權流轉的經營激勵、利益協調、考核獎勵等政策機制，在鄉鎮建立土地流轉服務大廳，在各區建立服務中心，引導各級按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進土地流轉、規模經營。市里出臺“雙獎”制度，由市財政對組織流轉耕地的村集體、受讓耕地的大戶或企業，分別給予每畝50-100元的獎勵，先后發放獎勵資金600多萬元。探索了企業+村級組織+農戶、龍頭企業+合作社+農戶、專業大戶+農戶、農戶+農戶等多種土地流轉模式。截至目前，全市累計流轉耕地23萬畝，占耕地總面積的24.7%；流轉林地64.6萬畝，占宜流轉面積的80.3%。
二是做好“飛地經濟”的文章，促進工業向園區集中。為有效解決工業布局分散、部分偏遠山區鄉鎮環境制約突出、近郊鄉鎮發展空間不足等問題，遵循“項目集中、發展集約、產業集群”的原則，規劃建設了高新技術產業示范區、萊城工業區、鋼城經濟開發區等重點工業園區，引導不適宜發展工業的鄉鎮突破行政區域界限，到重點工業園區因地安置項目。市里專門出臺鼓勵發展“飛地經濟”的政策，規定凡異地建項目，實現的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等稅種形成的地方財政收入，70%歸引進方，30%歸項目所在方，既調動了不適宜發展工業的鄉鎮異地建設項目、培植工業財源的積極性，促進了產業集聚，又為現代農業和服務業發展騰出了空間，實現了一舉多贏。
三是做好農民變市民的文章，促進人口向新城鎮新社區集中。在全市取消農業、非農業戶口性質劃分，建立城鄉統一戶籍管理制度基礎上，逐步消除附加在戶籍制度上的養老、醫療、計劃生育等各種城鄉差別，從根本上破除城鄉戶籍藩籬，為農村人口向城鎮人口轉移打開了制度通道。同時，大力實施新城鎮、新社區“兩新”工程，按照小城市的發展要求規劃建設新城鎮，按照小城鎮的要求規劃建設農村新社區，加大合村并點力度，不斷完善土地、建設、拆遷補償、就業安置等政策措施，促進人口集中居住。全市已啟動建設58個農村新社區，規劃建筑面積700萬平方米，全部完成后可集中安置21萬人。
（三）探索推行“兩股兩建”，建立城鄉資源要素充分流動的市場化配置機制
隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，傳統農村經營管理體制特別是農村產權制度越來越不能適應發展要求，農村產權權能不清、權利不明等問題制約了土地、房屋等資源要素在城鄉之間自由流動，在很大程度上影響了農村市場化和城鄉一體化發展步伐。對此，萊蕪市把深化農村產權制度改革作為一項基礎性工程，在做好農村產權確權頒證工作的基礎上，積極探索“兩股兩建”的改革路子，發揮市場配置資源的基礎性作用，努力打破城鄉市場分割，促進城鄉資源要素充分流動，加快了城鄉融合發展。所謂“兩股”：一是土地承包經營權股權化。在堅持土地集體所有、土地用途和承包關系不變的前提下，在農業產業化基礎較好、農業能實行企業化管理或有外來企業投資開發的村，將農村的土地承包經營權以一定土地面積為單位量化為股權，農民可以用股權參與農村新型合作經濟組織，按股獲得收益，實現土地承包經營權的價值化和有償化。目前，全市已完成土地股權化改造8.6萬畝。二是農村集體資產股份化。在集體經濟發達、農村企業化發展趨向明顯的村，對集體資產或經營性資產進行股份制改造，按集體經濟組織成員人數、“農齡”等因素設置股權，把集體的資產股份分配到人，股隨人走，實現集體資產明晰化。目前全市集體資產較多的村已基本完成股份化改造，村民人均年分紅1000多元。所謂“兩建”：一是建立新型農村合作經濟組織。采取典型引路、政策激勵等多種措施，全力加快農業合作社、股份公司、專業協會等農村經濟組織的發展，促進農村經營方式轉變，提高農民組織化程度和現代農業產業化水平。截至目前，全市共成立各種新型農村合作經濟組織496多家，有40%的農戶參與了合作組織。二是建立城鄉統一的建設用地流轉制度。就是實行城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤，把農村和城市的建設用地統籌起來考慮，以市場化的手段建立起城鄉建設用地統籌安排、農村建設用地指標有償使用的機制，解決城市建設用地不足與農村集體建設用地閑置的矛盾。近年來，全市通過實施土地“增減掛鉤”等辦法，累計騰出土地8000多畝，既增加了城市建設用地，又通過復墾增加了農村耕地，還為農村發展提供了大量資金，實現了一舉多贏。
通過近年來的探索，《萊蕪市統籌城鄉一體化發展總體規劃》取得了良好的實踐效果，全市城鄉經濟社會實現了又好又快發展，城鄉民生保障水平不斷提高，城鄉經濟社會持續健康發展，城鄉差距逐步縮小，城鄉社會保持和諧穩定。去年，全市實現地區生產總值546.3億元、地方財政收入35.3億元，分別是“十一五”初的1.94倍和2.43倍；農村經濟總收入達到567.7億元，是“十一五”初的2.1倍；農民人均純收入連續7年保持兩位數增長，去年達到8311元，城鄉居民收入差距比縮小為2.53:1。
