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2024年11月24日
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編者按：“21世紀人類發展進程有兩大關鍵因素：美國的高科技和中國的城鎮化。”2001年諾貝爾經濟獎獲得者約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨早前幾年曾預言，“同時，新世紀對中國有三大挑戰：城鎮化居首位。”
不管是“關鍵”，抑或“挑戰”，斯蒂格利茨關于城鎮化的預言都成為了現今中國最熱的話題和最重要的發展方向之一。在分析人士看來，新型城鎮化是一個促進經濟社會更加協調發展的過程，更是一個城鄉各方面利益關系大調整的過程。目前來看，各地方政府在具體實施的過程中，依然存在盲目追求鋪大攤子、延續以往城鎮化問題的可能和風險。在新型城鎮化進程中，應該如何避免重蹈覆轍？
現狀：城鎮化成各地新目標
據報道，由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》將于2013年全國兩會前后發布。消息稱，“該規劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。”
去年的中央經濟工作會議明確表示，“城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。”
近期，不少地方政府紛紛對上述城鎮化的定位進行了“回饋”，先后出臺了與城鎮化有關的具體措施或目標。
山東省人民政府1月24日發布的《山東省城鎮化發展綱要（2012-2020年）》稱，該省城鎮化發展仍存在“質量不高、速度不快”的問題。特別是“城市群發展滯后，中心城市綜合實力和輻射帶動能力不強，小城鎮規模小、實力差，城市基礎設施和公共服務設施投入不足、承載力不強，城鎮土地利用效率不高，城鎮化綜合配套改革和發展動力不足等”。
對此，山東省表示，到2015年，該省城鎮化率達到56%；到2020年，城鎮化率達到63%。其中，山東還提出了少見的“戶籍人口城鎮化率”的目標：2015年達到47%，2020年達到56.5%。所謂戶籍人口城鎮化率，是按戶籍人口計算的城鎮化率，這是相對于常住人口城鎮化率的概念。
山東省同時提出，到2015年，“每年城鎮新增就業100萬人、新增轉移農村勞動力120萬人；城鎮經濟實力進一步增強，人均地區生產總值6.5萬元，服務業增加值比重達45%以上，單位地區生產總值能耗5年下降17%”等目標。
據《河南日報》報道，河南省省長郭庚茂在2013年的《政府工作報告》中說，今后5年，要加速發展新型城鎮化，目標是“城鎮化率達52%以上，現代城鎮體系基本健全，城鄉發展一體化新格局初步形成”。
“強化新型城鎮化引領，持續推進城鄉發展一體化”被列為河南省重點工作的第二條內容。郭庚茂說，要有序推進農業轉移人口市民化。把農業轉移人口落戶的重點放在中小城市，鼓勵引導就近城鎮化。增強城鎮產業支撐能力，推動以產興城，更好解決進城農民就業問題。同時，“優化城市形態和布局”和“促進城鄉一體化發展”也是推進城鎮化的舉措之一。
云南和貴州在去年“城鎮化”成為熱詞之前，就設定了目標。據悉，云南的目標是，到2015年城鎮化水平達到45%左右，2030年達到65%左右；貴州的目標是，到2015年，全省城鎮人口增加至1450萬人左右，城鎮化率達到41%左右，到2020年城鎮化率達到50%左右。
隱憂：政績沖動引投資熱
如何處理好城鎮化與“三駕馬車”中投資的關系，乃至與細化的房地產市場的關系？一旦地方政府加快城鎮化建設，或會造成投資過熱，并加劇通脹的迅速升溫
“地方政府的舉措緊跟中央步伐，認清了城鎮化帶來的機會，這值得肯定。”上海交通大學城市與區域經濟研究所所長高汝熹對《國際金融報》記者說，“但我的觀點是，城鎮化確實是中國未來20年維持高速發展的‘引擎’，但過多炒作城鎮化沒有意義。因為，城鎮化是一個‘過程’或‘結果’，需要切切實實地推進，而不是投資概念上的‘炒作’。”
據《國際金融報》記者了解，隨著“新型城鎮化”帶來的投資價值的明確，市場隨之出現了多種爭論。高汝熹直言，一些地方政府在提出城鎮化目標的同時，還推出了一系列地鐵和機場等新建或擴建等基礎設施的配套工程，那么，推進城鎮化建設的資金從何而來？是不是會再次加劇地方融資平臺的負擔？
資料顯示，從2009年至今，關于地方債危機和地方政府“破產”的消息就屢次見諸報端。一旦從2013年至2020年繼續“大干快上”基建工程，或將再次加劇地方政府的負擔。
“不必擔心‘破產’，因為，城鎮化建設的推進，不可能僅由地方財政來負擔；再者，也并不是所有的地方政府都會將精力集中在基礎項目的建設上。”區域經濟專家徐長樂對《國際金融報》記者說，“真正要擔心的，恰恰還是地方政府潛在的投資沖動。尤其是作為地方經濟發展實際上的‘司令官’，在業績考核、財政收入等方面的壓力下，投資沖動或難避免。”
高汝熹也指出，“潛在的難題是，如何處理好城鎮化與‘三駕馬車’中投資的關系，乃至與細化的房地產市場的關系？一旦地方政府加快城鎮化建設，或會造成投資過熱，并加劇通脹的迅速升溫。”
事實上，農業銀行此前就已公布研究報告指出，“部分地方政府可能借新型城鎮化之名，行過度投資之實。”農業銀行甚至稱，“應警惕投資過度帶來的新一輪產能過剩。”
部分城市的城鎮化投資計劃甚至被媒體評為“簡化為拆遷與征地”。普通消費者擔心，中國的房價或因新型城鎮化進一步上漲。
關鍵：戶籍土地改革為先
從確認農民土地權利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農民的征地環節，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場
在專家看來，消費者對房價的擔憂和機構對投資過熱的預警，都在暗示：中國新型城鎮化建設或不能再走過去的“老路”，而要真正的以“人”為核心。
中央農村工作領導小組副組長陳錫文2011年表示，中國城鎮化近年來之所以處于高速推進期，與“土地等資源成本過低”、“勞動力成本過低”、“污染環境付出的成本過低”這“三低”因素相關。
官方統計數據顯示，2011年，中國城鎮化率是51.27%，中國社科院此前發布的藍皮書稱，按世界城市的發展規律，當城鎮化率達到40%-60%的時候，“城市病”進入多發期和爆發期，“此時，推進城鎮化將面臨更為嚴峻的挑戰”。比如，國家信息中心經濟預測部副主任范劍平稱，“新型城鎮化面臨兩大挑戰，第一個挑戰是如何實現已進城農民工平穩有序的市民化，第二個挑戰是如何統籌城鄉發展對人口和勞動力的需求。”
那么，未來中國的城鎮化建設該如何避免再走“老路”？又該如何面對“嚴峻的挑戰”？
對此，徐長樂對《國際金融報》記者表示，應打破目前最大的障礙之一“大量流動人口的身份如何確定的問題”，即快速推進戶籍制度的改革。“從1958年到現在，經歷了50多年的‘城鄉隔膜’。是到有所改變的時候了。”徐長樂說。
“城鎮化的核心就是讓農民轉化為城鎮居民。”國家發改委小城鎮改革發展中心李鐵對媒體直言，“如進城農民無法享受相應的公共服務，反而形成了和城鎮居民兩極化的就業和生存狀態，對經濟和社會發展極為不利。”實際上，如扣除1億多的農民工等在外打工的群體，2011年50%以上的城鎮化比例會迅速下降到只有35%，遠低于歐美國家的城鎮化率。
徐長樂還稱，與戶籍改革并列、且急需改變的另一項改革就是“農村土地流轉制度的改革”。“必須承認，過去的城鎮化發展，侵占了‘三農’太多的利益。”他說，這必須得改變。
但徐長樂認為，不管是戶籍還是土地制度改革，短期內完全變革都面臨很大的難度。“是否存在這樣的可能性，即在城鎮化過程中，利用農民失去的稀缺土地資源去換取‘新城里人’的身份？”他猜測。
知名經濟學家許小年撰文稱，要推進土地制度改革。具體而言，他說，從確認農民土地權利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農民的征地環節，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。
“這項改革不僅可增加土地供應，降低城鎮房價，有助于城鎮職工安家，且將土地增值的一部分收益從政府轉移到農民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進入并且真正融入城鎮的經濟與社會。”他說，目前，已有一些地方進行了改革試點，“要想在全國范圍推廣，就須平衡已經相當緊張的地方財政，否則，就有可能因土地收入的減少而引發地方性的財政危機”。
方向：中國特色新型城鎮化
把老城區改變為商業區、服務區和適合人居住的居民區；新城區主要是現在的工業園區或開發區、小微企業試驗區和物流園區；新社區就是現在的社會主義新農村
提到中國的新型城鎮化，都會拿來與當年的美國與日本比較。北京大學中國經濟研究中心教授周其仁曾在某論壇上公開表示，全球范圍看，中國城市化水平很落后，51%的水平是世界平均水平，跟發達國家比，“也就是美國大概上世紀20年代的水平，日本大概1955年的水平”。
國泰君安的一份報告顯示，美國是世界上城鎮化水平最高的國家，城鎮化率高達85%，“基本達到城鄉一體化，農村城鎮化”。
“但這不意味著中國要加速城鎮化建設。”高汝熹說，“道理與此前表述的一樣，就是避免出現投資和房價過熱、不以人為本的‘造城運動’等。事實上，只要戶籍、土地、財稅乃至地方金融平臺等各方面的配套完善，8年至10年后，中國一樣可達優秀水平。”
除了改革和速度，中國該如何走城鎮化之路？是模仿美日，還是借鑒歐洲國家？
知名經濟學家厲以寧的觀點或值得借鑒。他明確說，“中國不能走西方那樣的城鎮化道路，中國要走適合中國國情的城鎮化。”他建議，中國的城鎮化，應由三部分組成：把老城區改變為商業區、服務區和適合人居住的居民區；新城區主要是現在的工業園區或開發區、小微企業試驗區和物流園區；新社區就是現在的社會主義新農村。
經濟學家辜勝阻對媒體說，中國城鎮化，首先可依托大城市發展城市群，采取組團式的城市結構，實現城市集聚效應和規模效應。其次，大力發展中小城市，特別是做大縣城，發展縣城經濟，以外延的據點式發展為特征，建設有吸引力的中小城鎮，尤其是在中西部地區重點依托縣城發展縣域城市，引導流動人口向中小城市分流。再次，要創造更多穩定就業。他直言，沒有產業基礎的城鎮化只是唱“空城計”。
去年的中央經濟工作會議則明確，“要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局。”
值得注意的是，安邦高級研究員賀軍撰文稱，如決策層把新型城鎮化作為拉動中國經濟的中長期動力，就應利用這一動力把中國的民間金融發展拉動起來。他說，“就現在‘影子銀行’（銀行監管體系之外，可能引發系統性風險和監管套利等問題的信用中介體系）所從事的業務來看，恰恰是中小金融機構、民間金融有可能參與的業務領域。因此，新型城鎮化的戰略設計，須考慮到金融市場開放問題、民間金融的發展問題。這樣的城鎮化進程才會有更加牢固的金融支撐。”
