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2024年11月24日
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在城鎮(zhèn)化大背景下，大量農(nóng)民工將市民化，并納入到城鎮(zhèn)居民住房保障機制之內(nèi)，由此必將帶來住房格局的變化。回顧近30年的中國住房體制，在整個經(jīng)濟大轉(zhuǎn)型之際，中國住房制度改革有望向前再推進一步。而隨著個人住房信息系統(tǒng)、房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)管理“基礎(chǔ)設(shè)施”的逐步建立，中國住房體制必然更公開、透明，進而走向公平成熟。
保障房范圍“擴編”序幕開啟：
保障房“擴編”，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房應(yīng)該涵蓋在一個城市工作生活的所有人群，從制度設(shè)計上就應(yīng)當(dāng)是全面的保障，與農(nóng)民工身份或戶籍并無直接關(guān)聯(lián)性，而中國住房制度改革確實需要再往前走一步，亟須頂層設(shè)計，建立起一個公開透明，進而公平、市場成熟的住房體系。
就在蛇年新春來臨之前，在深圳打工的“非市民”得到政府的一個“紅包”——深圳住房保障制度重大改革，沒有戶籍也有保障。
作為中國改革開放的先鋒城市，深圳在土地、住房等改革“硬骨頭”之上再次敢為天下先。這次率先發(fā)布的《深圳市住房保障制度改革創(chuàng)新綱要》，提出十項改革創(chuàng)新舉措，其中一大亮點是保障房范圍“擴編”。
根據(jù)綱要，深圳市的住房保障對象從戶籍低收入家庭擴大到戶籍無房家庭；保障范圍從戶籍住房困難家庭，向非戶籍住房困難人才家庭延伸，以公共租賃住房、租房補貼解決非戶籍人才家庭住房困難；創(chuàng)新保障性住房產(chǎn)權(quán)管理模式，由政府直接投資與運營，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會投資并舉、政府與企業(yè)運營相結(jié)合等。該綱要還提出總體目標(biāo)是，到“十二五”期末，戶籍住房困難家庭住房保障率（含實物配置和貨幣補貼）達到70%，其中戶籍低收入住房困難家庭住房保障率達到98%；非戶籍住房困難人才群體住房保障率達到80%。
“保障房一定要補進來。雖然各地政府在保障房建設(shè)方面花很大力氣，但仍有很多人渴望卻又得不到。所以在制度層面應(yīng)當(dāng)完善，從分配、管理、建設(shè)等方面來加以完善，這是一個較長時間的政策推進過程。”房地產(chǎn)權(quán)威專家、住建部政策研究中心原副主任王玨林說。
然而，王玨林指出，將非市民或農(nóng)民工納入到保障房的保障范疇之內(nèi)，就視為是住房制度改革或是為城鎮(zhèn)化鋪路的理解并不全面。
“所謂保障房擴編，并不意味著住房制度的另一次大的變革，保障房就應(yīng)該涵蓋在一個城市工作生活的所有人群，只不過這個城市的保障能力有限，它先保障本市的，慢慢擴展到其他部分，這只是個過程。”
王玨林直言，從制度設(shè)計上其就應(yīng)當(dāng)是全面的保障，與農(nóng)民工身份或戶籍并無直接關(guān)聯(lián)性，而中國住房制度改革確實需要再往前走一步，亟需頂層設(shè)計，建立起一個公開透明，進而公平、市場成熟的住房體系。
“我一直思考一個問題，為什么大家對中國的房地產(chǎn)市場，對中國的住房，對中國的房價，意見那么大，說明我們的市場不成熟，還有我們的制度沒有建立起來。過去國有企業(yè)改革大潮下的工人下崗時，大家對就業(yè)、對改革意見也很大，通過這些年保障制度的完善和就業(yè)市場的成熟，現(xiàn)在這方面鬧的人少了，這是一個道理。”他說。
住房制度改革邁過30年 須再上臺階
中國住房制度目前仍不清晰，還處于既有福利又有市場的管理狀態(tài)，而改革的方向，應(yīng)當(dāng)是以市場為主導(dǎo)。中國住房市場發(fā)展這么多年后，確實需要有一個頂層設(shè)計。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含著所有人，即大家都應(yīng)當(dāng)在一個尺度之下，都服氣認(rèn)可的一個住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。
1988年初，全國住房制度改革開始推開，如今已經(jīng)過去整整25年。回顧歷史，房改作為“房改、醫(yī)改、教改”的三大改革之一，是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，其影響波及家家戶戶，與中國經(jīng)濟可謂息息相關(guān)。可以說，其影響和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟范疇。
按照教科書上的定義，住房制度改革是對城鎮(zhèn)居民住房保障體制的改革，是指對傳統(tǒng)的福利分房制度進行變革，以建立起符合市場經(jīng)濟機制的住房體制，實現(xiàn)住房的商品化和社會化。
與其他各項改革一樣，住房制度改革也是在探索中不斷前進，在調(diào)整中逐步展開，與黨和政府的工作密切相關(guān)。有人根據(jù)相關(guān)重大決策出臺以及實踐中執(zhí)行的效果，將我國住房制度改革分割為三個10年，即1978-1988年的探索試階；1988-1998年在全國逐步推開和深化階段；1998年至今實行的住房分配貨幣化，建立住房保障制度階段。
“如今中國住房制度仍有多方面需要改革。”著名經(jīng)濟學(xué)家、房地產(chǎn)研究專家李開發(fā)早在2009年就對這個問題進行過深入研究，并大力向媒體闡述。他指出，住房涉及面最大，涉及家庭生活的全過程，社會關(guān)注度最高，反響也最大。
李開發(fā)認(rèn)為，在近幾年我國的房地產(chǎn)發(fā)展歷程中，住房的稅收制度，住房預(yù)售制度、住房信貸制度、住房土地供給制度、抵押貸款的評估制度等都存在各種問題，需要排除干擾，深化改革。
在他看來，一個完善的國家住房建設(shè)制度，它至少要解決八大問題：一是現(xiàn)有城市中低收入階層的住房保障問題；二是城市相互之間人口流動就業(yè)居住問題；三是城市化過程中數(shù)億農(nóng)民進城以后住房問題；四是農(nóng)民進城后大量土地荒蕪與原住房閑置問題；五是在不同城市中申購保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)問題；六是對多套住房持有的管理與調(diào)整規(guī)范問題；七是農(nóng)村與城市相關(guān)制度的銜接問題；八是現(xiàn)在住房狀況與新住房制度銜接問題。
王玨林尖銳地指出，就住房制度本身而言，中國住房制度目前仍不清晰。
“實際中國住房制度還處于既有福利又有市場的管理狀態(tài)，而改革的方向，應(yīng)當(dāng)是以市場為主導(dǎo)。”他認(rèn)為，中國住房市場發(fā)展這么多年后確實需要有一個頂層設(shè)計。
“制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含著所有人，即大家都應(yīng)當(dāng)在一個尺度之下，都服氣認(rèn)可的一個住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。”王玨林重申道。
小產(chǎn)權(quán)房清理或是改革突破口
要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，首當(dāng)其沖的是農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)有一次改革，以求解決并保證農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益，在這三個利益得到保證之下，再考慮一個突破，就是集體和國有土地市場的統(tǒng)一化。
王玨林認(rèn)為，簡而言之，中國住房制度改革涉及兩大方面，其一是土地，其二是住房本身，這兩者糾纏在一起，讓問題更為復(fù)雜，改革難度也陡增。
“以小產(chǎn)權(quán)為例，就涉及農(nóng)村土地改革問題。”王玨林指出，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，首當(dāng)其沖的是農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)有一次改革，以求能夠解決并保證農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的利益，在這三個利益得到保證之下，再考慮一個突破，就是集體和國有土地市場的統(tǒng)一化。
全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會旗下REICO工作室的報告顯示，“十一五”期間（1995-2010），全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。而業(yè)內(nèi)有人士猜測，目前全國小產(chǎn)權(quán)房面積可能高達60億平方米，其體量之大，遠(yuǎn)超想象。如何破解此痼疾，絕非易事。
小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)是一個“老大難”問題，在每年全國兩會上，也是“常論常新”的話題，其成為二次房改突破口，也是當(dāng)務(wù)之急，又可與二次土地改革相應(yīng)前行。
事實上，在2012年初，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14部委就已經(jīng)聯(lián)合草擬了小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案并上報國務(wù)院，但從現(xiàn)實來看，進展緩慢，足見改革之難度和阻力之大。
但是，此項改革或許已從地方試點拉開序幕。年前，北京市國土資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人在一次討論會上透露，今年北京將選擇部分區(qū)域試點治理小產(chǎn)權(quán)房。該負(fù)責(zé)人表示，北京市已對已售的小產(chǎn)權(quán)房進行查處，同時確保在售的房屋中不能再出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的清理問題，要堅持兩個原則，既不能傷害農(nóng)村和農(nóng)民的利益，同時也不能對土地市場和土地秩序產(chǎn)生不良影響。
據(jù)透露，目前北京市小產(chǎn)權(quán)房的治理政策正處研究階段，一旦結(jié)果公布，將按照國土部要求，選擇部分區(qū)域做治理試點。
王玨林直言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和泛濫，實際上是制度和管理滯后造成的，也說明土地改革和房改同樣重要。
“你一個板子打在誰身上都有不合理性，而且小產(chǎn)權(quán)還不能一拆了之。小產(chǎn)權(quán)房實際上也是錢，不管是誰的錢，都是國家的錢，人民的血汗。我的觀點是，第一，針對小產(chǎn)權(quán)抓緊制訂制度法規(guī)；第二，小產(chǎn)權(quán)房不能再發(fā)展了；第三，能不拆的就不要拆；第四，一旦允許小產(chǎn)權(quán)房上市，利益要收到農(nóng)民手中。”
王玨林表示，購買和居住小產(chǎn)權(quán)房屬于鉆政府的空子，有很多人還帶有投資性，因此在制度設(shè)計上絕不能出現(xiàn)“誰先破壞原則誰就占大便宜”的導(dǎo)向。
保障房建設(shè)仍須強化制度安排
中國保障房缺乏體系建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任都不清楚，導(dǎo)致地方政府都不主動地配合做好這項工作，而是你推一步我就走一步，這個必須改；我國亟需建立真正體現(xiàn)社會公平和效率的新住房保障制度。
十八大報告提出建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。保障房建設(shè)首次列入黨代會報告，為住房制度發(fā)展指明了方向。
“中國保障房缺乏體系建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任都不清楚，導(dǎo)致地方政府都不主動地配合做好這項工作，而是你推一步我就走一步，這個必須改。”王玨林說。
著名經(jīng)濟學(xué)家、國家行政學(xué)院決策咨詢部王小廣也認(rèn)為，我國亟需建立真正體現(xiàn)社會公平和效率的新住房保障制度。“我認(rèn)為，我們需要這樣的新住房制度：以市場化為基礎(chǔ)、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵一戶一套住房的住房制度，并相應(yīng)的建立政府宏觀調(diào)節(jié)與市場基礎(chǔ)性作用相結(jié)合的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策體系。”他說。
王小廣認(rèn)為，政府提供最基本的住房保障有以下四層含義。其一是，基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民最低的住房需求，是保“基本”，不是保“改善”。
其二是要確定“最基本”的標(biāo)準(zhǔn)。“最基本”也就是“最低”標(biāo)準(zhǔn)，追求的是“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的政策目標(biāo)。不僅戶型要小，而且要相對同質(zhì)，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價值肯定不一樣，但總價值量應(yīng)相當(dāng)，不能出現(xiàn)戶型價值量的明顯差異。
“我們建議，為了體現(xiàn)公平，同時也有利于政府節(jié)約投資，在大城市保障性住房戶型選擇上應(yīng)學(xué)習(xí)香港，戶型面積控制在30～40平方米，不能超過50平方米；中小城市可適當(dāng)放寬，但也不能超過60平方米。”他說。
其三是要防止一些過渡性制度安排或保障長期化。住房制度保障是“保底的”，是長期保障，而許多政策性保障一般是過渡性的、靈活的，對此要嚴(yán)格區(qū)別，避免一些過渡性保障長期化，帶來嚴(yán)重不公平問題。另外，王小廣認(rèn)為，政府提供的保障形式應(yīng)以實物為主，貨幣補貼為輔。
王小廣還認(rèn)為，只鼓勵一戶一套住房，體現(xiàn)的是公平原則，應(yīng)將其寫入未來出臺的《住房法》或《住房保障法》中。其含義是對一戶購買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠(yuǎn)都給予優(yōu)惠，而對第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。他直言，現(xiàn)在的差異化信貸政策的“差異性”不明顯。
“在房地產(chǎn)業(yè)暴利情況下，用基準(zhǔn)利率上加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機需求的目的。對第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著購房的成本高，只要購房者愿意承受就不限制其購買）而不是禁止它。你可以購買第二套住房、第三套住房，但你必須付出比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的稅率交稅，因此既要征收高稅率的保有環(huán)節(jié)稅，也要開征高比例的投資收益所得稅（50%以上）。”他說。
