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2024年11月24日
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城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。我國的基本國情決定了我們正處于并將長期處于社會主義初級階段，長期處于發展中國家行列，城鎮化還有很長的路要走，對這個基本判斷要有清醒認識。在推進城鎮化過程中，要對城鎮化與現代化、城鎮化與工業化、城鎮化與農業現代化等關系，做深入研究。
推進城鎮化，面臨的重點難點問題很多，不少問題沒有現成答案，各地情況又有較大差異，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，走出一條符合中國實際的發展路子。
第一，城鎮化戰略問題。這實際上是中國城鎮化戰略與現代化戰略如何銜接的問題。可以說，實施城鎮化戰略，能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展。我到歐洲去訪問，對方擔心這樣那樣的問題，但只要跟他們講中國的城鎮化前景，他們就會興奮不已，覺得中國的市場實在太大，有合作的機會。如果只跟他們講產業，講中國要加快哪些產業的發展、提高哪些產業的層次，他們就覺得是在與他們競爭，就會琢磨怎么搞反傾銷來限制我們。我國是一個發展中大國，需要提升核心競爭力，該發展什么產業就發展什么產業，但也需要營造一個國際合作發展的空間。潛力巨大的中國城鎮化，既是中國經濟增長最強大、最持久的內生動力，也是我國拓展與世界各國合作的新平臺。因此，我們要從現代化建設的全局出發，著眼國際政治經濟格局的變化，乃至站在保障國家安全的高度，統籌研究和實施城鎮化戰略。
上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發展得快，人口聚集得多，但中國有960萬平方公里的陸地面積，有56個民族，如果都在這條線東南方發展，不利于全面推進現代化建設，也不利于保障國家安全。城鎮化布局既要遵循經濟規律，也要考慮國家安全。我國東中西部地區城鎮化發展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區，而中西部地區城市發育明顯不足，這導致了人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大增加了經濟社會運行和發展的成本。如何在中西部一些發展條件較好的地區，加快培育新的城市群、形成新的增長極，值得認真謀劃和推進。
我國在城鎮化形態上，不同規模和層次的城鎮發展也不協調。目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。1.9萬多個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市，也是一項緊迫的課題。
第二，土地利用問題。人多地少是我國城鎮化的最大制約因素。但在提高耕地利用效率上還有空間，這主要表現為我國農業科技水平和耕地的有效灌溉面積并不高，像黑龍江、河南這樣的產糧大省，有效灌溉面積分別約為1/3和2/3，中低產田還有很大的改造空間。推進城鎮化的過程是資源和要素在空間上優化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅持集約發展、有序發展，根據資源環境承載能力合理確定城市發展規模，完善城鎮建設用地標準，強化人均建設用地指標控制，挖掘存量用地潛力。比如，云南目前“城鎮上山”的做法，也是城鎮化中轉變土地利用方式的一種探索。
現在，有些地方從農村人口轉移、村莊變化的形勢出發，在村莊整治、土地整理等方面做了一些工作，引導農民向城鎮、中心村適度集中居住。這種探索，啟發了大家對提高城鄉建設用地效率的思考。但如何規范運作，確保農民的合法權益，避免出現農民“被動上樓”、耕地“占優補劣”等現象，需要在實踐中切實把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉統一的建設用地市場、探索實行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實踐。如何總結經驗、更好順利推進，也需要認真研究。
第三，戶籍改革問題。把符合條件的農民工逐步轉為城鎮居民，是推進城鎮化的一項重要任務。近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶等方面進行了創新，為解決人口城鎮化問題積累了一定經驗。全國統一的居住證制度，也正在研究之中。目前我國約有1.6億的外出農民工，其中六成多在地級以上城市，兩成多在縣級城市，不到一成在小城鎮。在人口城鎮化進程中，各類城市如何根據綜合承載能力和發展潛力，科學制定農民工落戶條件，實行差別化戶籍政策，需要做進一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既適當控制人口規模，又保持有活力的就業結構？在中小城市，如何鼓勵人口融入，更好地發揮集聚功能？這些都要重點研究。在具體工作中，應充分尊重農民工自主選擇的權利，以具備條件的農民工為重點推進試點，綜合考慮戶籍改革在促進基本公共服務均等化和優化社會管理方面的雙重作用。
第四，資源支撐問題。能源資源不足是我國的一個基本國情，這個國情決定了我國城鎮化必須按照科學發展的要求，走節約集約、綠色低碳發展的路子。當我國城鎮化率達到發達國家水平時，將有10億左右的人口在城市生活，能源資源能不能支撐、怎么支撐？確實需要深入研究。比如用電，目前全國人均用電量遠沒達到發達國家的水平，而城市用電水平又明顯高于農村，農民變市民后即使按目前城市居民水平計算，用電量也會大幅增長，這就有一個怎么辦、從哪里來的問題。還有油氣資源，目前我國石油對外依存度已超過54%。水也是如此，城鎮居民用水高于農村居民，農民變市民后生活用水會大量增加。現在為了保障北京、天津等北方一些城市供水，已經實施大規模的南水北調工程，將來怎么辦？這些都是制約因素。如何立足國內解決能源資源問題，是城鎮化進程中必須破解的一道難題。
第五，生態環境問題。隨著城鎮化的推進和人民生活水平的提高，對城市環境和生態質量的要求也越來越高。前不久，社會熱議PM2.5問題，也說明了這一點。雖然農業污染量也比較大，但隨著人口向城鎮集聚，城市水環境和空氣環境污染的問題會更加突出。在城鎮化過程中，如何在工業生產和城市建設中抓住重點領域和環節，推進節能減排，如何在城鎮居民中推廣綠色生活方式和消費模式，也是一篇具有全局意義的大文章。
我國的城鎮化發展，需要立足國情、開拓視野，有一個通盤的考慮，也需要一些重大的政策考量。目前，國務院有關部門正在研究制定城鎮化發展規劃，要明確長遠方向和戰略任務，提出一些重大思路和舉措，以指導全國以及各地的城鎮化。在市縣層面，也要探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃“三規合一”，以便更好地把各方面工作統籌起來。
總之，只要我們從國情出發，以科學發展觀為指導，按客觀規律辦事，就一定能把城鎮化這一重大戰略實施好，為加快轉變經濟發展方式、為促進經濟長期平穩較快發展、為實現中華民族偉大復興作出更大貢獻。
(摘自《行政管理改革》2012年第11期)
