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2024年11月24日
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改革開放以來，我國城市人口從1.72億增長到2009年的6.22億，城市化率也從17.9%上升到2009年的46.6%。城市化已成為支撐中國下一個30年經濟高速增長的重要引擎，但快速城市化對城市就業、資源環境與社會穩定提出了巨大挑戰。如何走出一條符合中國國情的城市化發展道路，少走彎路，是當前應當著力研究的問題。
一、正確處理城鄉關系是研究城市化的邏輯起點和基礎
城市化和工業化是同時伴隨的概念，是人類社會和文明從農業社會轉向工業社會的進程和階段，城市化從開始就決定了必須正確處理城鄉關系。
城市化在我國30年改革開放以來持續快速的經濟增長中扮演了重要角色。城市化進程以年平均近1%的速度快速推進。據相關研究，2015年前我國城市化水平將超過50%，未來20年，我國仍將處于城市化快速發展階段。但回顧歷史，我們走的是一條低成本擴張的城市化道路，一方面農村土地轉為城市土地，級差地租收益基本上留在城市；另一方面農民在城市化進程中并沒有完全享受市民的社會保障，社會負擔基本上留在農村。這兩方面因素是支撐中國城市化進程比較快的重要推動力。與西方國家相比，我國政府宏觀調控能力比較強，能夠有序地推進城市化，不會跌入經濟發展受社會問題鉗制的“中等收入國家陷阱”，出現拉美國家城市化進程中“貧民窟”現象。
統籌城鄉關系首先要解決農村土地城市化和農民城市化協調一致問題。如果兩者過快、過慢或者快慢節奏不一致，整個社會將處在失衡狀態，因為對中國廣大農民而言，農村土地始終承擔著生產資料要素和社會保障雙重功能。從歷史角度觀察，中國幾千年的封建史實質就是一部土地關系發展史，經濟發展帶來的土地演進路徑“均權—兼并—集中—再均權”，其中伴隨的是朝代更替和社會動蕩。因此，歷朝歷代封建統治者都是通過立法嚴格限制土地流轉，防止土地兼并。從現實角度分析，根據我國近10年的統計數據和人口規模推算，城市化率每提高1個百分點，新增建設占用耕地約490萬畝，每年近2000萬農民進入城鎮。現階段，中國城市化更多的是土地城市化，產業不斷向城市集中，重復建設、超前建設、大量征占農村土地及級差地租收益分配不公等現象沒有得到根本遏制，而“農民城市化”速度相對滯后，城鎮有效集聚人口和產業功能被弱化，這些問題如果解決不好，或者處理出現偏差，將嚴重影響城鄉統籌發展和城市化進程。
逐步實現城鄉公共服務均等化是加快農民城市化進程的必由之路。加快農民城市化進程，應注重賦予全社會居民生活方式、生產方式、管理方式和國民意識轉變的內涵。農民城市化不能僅以戶籍城市化為標志，還需要從根本上解決農民進入城鎮非農領域就業、在城鎮地區居住的問題，重塑市民身份，加大城市公共產品供給，逐步實現城鄉公共服務均等化、均質化。現在一些地方推進城市化的做法是戶口換社保，宅基地換住房，承包地換社保等，雖然農民生活方式變化了，但生產方式沒有變化，以戶籍制度、城鄉差別勞動就業和福利保障制度為主要內容的城鄉二元結構制度，使得已“離鄉”、“離土”、“進城”的農民剩余勞動力，無法真正享受到與“市民”身份匹配的收入消費、醫療衛生、文化教育和社會保障，這種差距還在表現出繼續擴大的趨勢，對中國城市化進程形成了巨大的壓力和挑戰。
客觀尊重農民城市化實現模式和途徑的多樣性。從近30年實踐來看，我國農民城市化的模式及實現途徑始終呈現多樣化，如自愿性移民和強制性移民。中國歷史上的大規模移民大都是強制性移民，改革開放以后的新移民運動則多是自愿性移民，是由農民出于追求某種社會經濟利益目的而自愿做出遷移的選擇。在城市化推進過程中，如果農民是自愿移民，無論城市的千般艱苦，仍然能夠不屈不撓地生活，努力爭取與市民同樣的成員身份、公民權利平等。如果城市化是由政府主導型的制度安排，特別是將農民整體強制搬遷進城，雖然能夠以較低的交易成本實現了城市化功能，但對農民而言，與“城市文明”的碰撞和磨合，從心理到文化有一個長期的適應過程。因此，政府在推進城市化進程中雖然發揮著特殊作用，但需要統籌考慮農民城市化進程的民主和民意問題。
二、我國城市的發展理念和目標設定
當前，許多城市提出“國際化大都市”“世界性城市”等口號，如果發展目標是一味追求GDP的增長，盲目招商引資，帶來了環境和治安的代價，并引發諸多的社會矛盾，這座城市的發展并不和諧。我們崇尚的城市價值是“以人為本”的城市發展觀，注重發展質量和生活環境。城市發展理念和目標至少應該包括幾個方面：
一是“活力”。城市不僅是一種政治經濟組織形式，更是一個承載著多重復雜功能的綜合體。伴隨著發展進程，城市對產業、形態和功能要求在發生變化，必須不斷更新才能保持活力。美國在二戰之后城市高速發展，到50年代末中心城市基本走向衰落，從60年代開始，美國推行“偉大社會”計劃，開展“城市更新”運動和環境保護，綜合治理工業發展所引起的城市頹敗、貧民窟和環境污染等新問題。城市應當永遠追求活力，始終保持不斷更新的過程，建立城市更新系統，不僅包括產業持續更新，也包括城市從功能到形態等方面的不斷更新。
二是“安全”。城市安全不僅僅只是社會治安，還應該具備風險控制能力，能夠為市民提供應對地震、洪水、瘟疫、恐怖系統等各種各樣自然災害、人為災害的安全環境。城市要針對可能發生危機事件的領域，建立一套完整應對災害的防御體系和工作機制，政府要將公共資源更多地投向抗震搶險、社會治安、教育醫療等基礎建設和公共服務領域，保障城市安全發展。
三是“便捷”。城市最大的功能是為市民提供便捷服務，包括交通、通訊、教育、醫療、文化和人際交往等。需要科學統籌規劃，從城市規模、人口規模、發展方向、城市圈功能定位等綜合因素考慮，建立便捷快速和緊湊節約的交通體系等，類似“攤大餅”、平攤城市規模的發展方式，不適合中國國情和城市發展目標。
四是“個性”。個性是城市歷史的積淀，魅力是城市生命的品格。在國際化、城市化背景下，城市建設易走入趨同化的誤區，需要重塑發展形態。一座有個性特色的城市，才是有吸引力、生命力和競爭力的城市。要注重保持每座城市形成的不同歷史脈絡、文化基因和傳統個性，體現城市的產業特征、資源環境特性和生活特質等內容，還要培育獨特的核心價值和城市精神。
五是“低碳”。城市發展要以綠色環保為目標，保護生態環境，減少環境污染，節約資源能源，建立高效、和諧、健康的聚居環境，讓城市基礎設施建設、土地開發利用以及經濟、社會和人口的發展與城市自然資源處于一種符合自然規律的協調平衡和可持續發展狀態。
任何城市都必須具備城市價值和發展理念，否則城市發展是不完全、不健全的。近年來，美國城市學者開始反思和批判近百年來美國城市發展道路，提出“精明增長”新理念，即城市發展要使每個人受益；實現經濟、環境、社會的公平均衡發展；使新舊城區都能得到良好投資機會，最終目標是促進城市持續健康發展。“精明增長”提出了十項原則，目前已在中國部分城市建設中得以引進和實施，其中最重要的是城市減少小汽車依賴性的規劃措施。“精明增長”的發展模式使城市生命周期得以延長，實現了向可持續發展轉化。
三、我國城市化發展戰略的路徑選擇
近年來，中國城市發展戰略自始至終是嚴格控制大城市，適度發展中等城市，積極發展小城市和小城鎮。這種發展戰略代表著人類的美好憧憬，是以歐洲城市規劃體系為藍圖，符合城市發展規律。
我國城市化進程起步較晚，但發展速度很快，在短短的二三十年間，完成了西方市場經濟國家需要上百年才可能達到的城鎮化水平。雖然政府已看到城市快速膨脹所帶來的弊端，制定了宏觀控制政策，努力讓土地、資源和經濟達到平衡關系，但是沒有達到預期效果，發展趨勢還是大城市越來越大，小城鎮發展比較滯后。從國際視野出發，二戰以后，所有工業化后發國家都是秉承大城市發展戰略，比如韓國首爾、日本東京、菲律賓馬尼拉、包括南美一些國家的首都。其深層次原因是，新興國家后發追趕的意識很強，城市化發展模式的選擇都是秉承“效率優先”原則，不惜一切代價要趕上發達國家，因此不得不選擇大城市的發展模式來加速它工業化進程。城市化模式一旦確定，路徑依賴的問題非常突出，這是發展規律。
當前中國的城市化已經到了新的拐點。中央提出，要堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮城市對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動。經過30多年的改革與發展實踐，我們已經創造出有中國特色和各地特點的城市化道路或路徑，城市規模呈多樣化的現實特點，城市群、城市帶成為城市化的主導，長三角、珠三角、環渤海和長株潭等城市帶和城市群正在興起。在這個基礎上，研究城市群的大中小城市結構合理布局已到了有利時機。
下一步，需要根據我國的實際情況，制定和積極實施中心城市和城市群帶動發展戰略，形成城市群內大中小城市間的合理分工和密切聯系，建構城市組團式布局。在嚴格控制城鎮土地盲目擴張基礎上，集約利用國土空間，以一個或數個中心城市為核心、由眾多不同規模、不同等級、不同功能的城市共同組成城市帶、城市群。城市群內既要強化中心大城市的集聚帶動功能，完善交通體系，構建以大城市為中心的日常通勤圈，又要推進中小城市和小城鎮發展，充分發揮其對整合周邊人口、資源和產業的重要作用。在這方面，既要有國家發展戰略的引導，還要有金融、稅收和土地等政策和產業配套予以傾斜和保障。（作者為國土資源部黨組成員、國家土地副總督察）
