提高城市綜合抗災能力的思考
時間：2011-07-14 09:45:41
來源：中國建筑報
城市人口集中，經濟密集度高，在國家的政治、經濟、社會、教育、科學研究等各個領域的作用與功能越來越重要，城市一旦受災，很容易出現連鎖災害或次生災害．將涉及千百萬民眾的生命財產安全。災害在任何地方任何時間都可能發生，但在城市地區發生對人類造成的損失最嚴重，同時城市變得越來越脆弱，在城市發展過程中，城市的規模越來越大，功能越來越復雜，可能出現問題的地方也越來越多，如交通運輸事故、建設工程、公共場所、企事業單位發生的安全事故、傳染病疫情、食物和職業中毒等。各種災害威脅著我國大多數城市，包括洪水、地震、地質、海洋等傳統自然災害以及火災、爆炸、暴雨、冰凍、恐怖襲擊、城市擁擠、溫室效應、環境污染、傳染病等非傳統災害。2005年哈爾濱市的水污染事件，2006年重慶的高溫干旱，2007年大雨造成不少城市的人員傷亡，2008年南方雪災使不少現代化城市癱瘓等事例表明，我國城市脆弱，難以安全、有效地應對各種嚴重災害的襲擊，急需提高城市防災減災能力。
建設應急避難場所是城市防災的有效辦法
首先，應急避難所形式多樣。應急避難場所是國際社會應對突發公共事件的一項災民安置措施，也是現代化大城市用于民眾躲避地震、火災、爆炸、洪水、疫情等重大突發公共事件的安全避難場所。應急避難場所分為臨時應急避難場所和長期應急避難場所兩種。臨時應急避難場所主要指發生災害時受影響建筑物附近的小面積空地，包括小花園、小型文化體育廣場、小綠地以及抗震能力非常強的人防設施，要求步行10分鐘左右到達，這些用地和設施需要配備自來水管、地下電線等基本設施，一般只能夠用于短時期內的臨時避難。而長期應急避難場所又叫做功能應急避難場所。它一般指容量較大的公園綠地、各類體育場、中小學操場等，要求步行1小時內到達，這類場所除了水電管線外，還需要配備公用電話、消防器材、廁所等設施，同時還要預留救災指揮部門、衛生急救站及食品等物資儲備庫等用地，它們平時是休閑娛樂場所，災害發生時就可以為人們提供長期的生存保障。
其次，我國應急避難所的建設逐步得到重視。我國在《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》中明確提出，“省會城市和百萬人口以上城市按照有關規劃和標準，加快應急避難場所建設工作。”目前，北京、上海及大部分省會城市已經建立并完善了應急避難場所。如北京城八區有千余處小面積空地作為臨時應急避難場所。可改建為長期應急避難場所的開闊地帶面積有5300多公頃。元大都城垣遺址公園應急避難場所是第一個經過系統規劃建造的應急避難場所，也是全國第一個懸掛指示牌的應急避難場所，它屬于長期應急避難場所。從2003年起至今，北京已經建立或改造成了28個長期應急避難場所，在城八區內均衡鋪開，這些場所包括朝陽區的朝陽公園、東城區的皇城根遺址公園、崇文區的明城墻遺址公園、海淀的海淀公園、東北旺中心小學、東單體育場等，以備在發生地震、火災、爆炸等災難時供人們避難使用。2007年，天津市應急委員會辦公室在認真調研、充分論證的基礎上，在全市確定了第一批25個應急避難場所。2008年，成都市人民政府批準26個首批應急避難場所。應急避難場所的修建，說明政府管理中科學、透明的災害處理方式和城市危機管理的意識正在形成。
最后，應急避難所體系需要進一步完善。目前我國城市綠地系統規劃往往滯后于城市規劃，致使城市綠地建設總是被動地去適應城市規劃所形成的空間布局，造成城市綠地的分布不均衡、老城區綠地嚴重不足、新建綠地多數分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市綠地與城市人口分布規律背道而馳，不利于形成有效的防災綠地系統，難以起到全方位防御災害的作用。很多城市綠地還遠未達標，這就使得城市特別是中心區人均避災綠地面積嚴重不足。同時對城市綠地避災功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災綠地規劃經驗和措施，現行的避災綠地體系由一級避災據點、二級避災據點、避災通道和救災通道組成，但對各要素的選址、規模、規劃設計和設備配置要求均無準確依據和定量要求，造成避災規劃成果比較粗略。應急避難場所的規劃建設是一個系統工程，各地需根據實際情況，積極、慎重、穩妥地進行建設，按照因地制宜、平災結合、均衡布局、安全快速的原則進行規劃設計。
專業救援設備與隊伍
是城市防災救災的必需力量
首先，城市需要有足夠專業救援設備。城市是科技進步的誕生地，也是科技轉化的試驗場。汶川地震時儲備的帳篷不足，更沒有大運力的直升機，沒有具有技術含量的搜救設備，更沒有高技術搜救設備，而這些都是突發事件中可能挽回損失的關鍵物資。在城市抗震救災中，由于倒塌的樓房預制板、鋼筋都扭在一塊，在沒有機械設備的條件下很難扒挖，因此配備和攜帶有效的救災工具非常重要。救災工具既包括吊車等起重設備，氣割機、鑿巖機、挖土機、混凝土切割設備等大型器械，也包括锨鎬、撬棍、千斤頂、錘子、鋼釬、繩子等小型工具。因為一些地方大型機械無法施工，而救人到達最后關頭，則要小心翼翼，全憑救援人員用雙手來完成。另外，一些大型設備要靠柴油、汽油才能啟動，必須保證充足的油料供應。地震災區往往斷電，與外界聯系中斷，救災要攜帶照明及通信設備。現有救火式的應急儲備不能滿足要求，需要從公共安全的高度認識城市應急儲備的重要性。
其次，地震災害緊急救援隊伍建設漸受重視。2001年唐山大地震25年后，黨中央、國務院決定組建一支由地震技術專家、急救醫療專家和警犬搜索專家等組成的國家地震災害緊急救援隊。現在越來越多的地方政府建立了地震災害緊急救援隊伍，除了國家地震災害緊急救援隊之外，還有28個省建立了32支地震災害緊急救援隊，這些專業的救援隊伍可以在大的地震發生后發揮專業救援隊伍的攻堅作用，在現代化的建筑物倒塌后造成被埋壓人員很難施救的情況下，發揮攻堅作用。在2008年都江堰災區現場，有國家地震災害緊急救援隊員參與救災，他們配備了先進的救災、救人裝備和儀器。消防特警官兵是另一支專業隊伍，他們有著豐富的城市搶險救災經驗，有他們參與，可大大提高抗震救災效率。通行的城市搜索與救援隊伍所采取的救援手段是，確定埋壓人員的位置是通過搜索犬、生命探測儀等專業設備和技術手段來實施，開展打通被埋壓人員位置的工作，是采用一系列的頂升、破拆等專業救援裝備來完成，最后是用緊急醫療裝備來解決被救出幸存者的緊急救護的問題。
再其次，救災隊伍專業化水平仍需提高。美國有國土安全部操作的專業救災隊伍，但我國安全科技在中國尚未成為生產力，缺少防災儲備技術與資金，無論在人為災害，還是自然災害防御上，與發達國家相差甚遠，救災技術落后，人員專業基本素質差，人多卻效率低下，救災基礎裝備缺乏，各專業救援隊伍的裝備整體水平比較落后等。汶川地震發生時，遠地調動了14萬毫無救災經驗及相關專業救災設備的解放軍戰士，玉樹地震時雖沒有大量軍隊朝玉樹調動擁擠，但專業隊伍貯備建設問題仍非常突出。抗災救災，不是臨時性，而是永恒性，必須建立抗災救災的專業隊伍，這支隊伍應當具備一定編制的規模、全面專業的技能，能夠在災難發生第一時間迅速啟動，并保證抗災機制完整、快速運轉，甚至可以在災難現場快速培訓別人如何參與專業救援，沒有專業的工作人員，再英明的決策也無法快速、全面、完美地執行，損失也當然無法減免。
最后，加強平戰結合的應急隊伍建設。一是充分發揮公安、武警、預備役民兵以及解放軍的骨干作用，骨干隊伍要溝通和協調，加強磨合，共同完成好各項應急任務，二是抓好專業隊伍建設，按照一隊多用和一專多能的原則，做好人力資源的統籌規則，加強隊伍的培養和訓練。以公安消防、煤礦、安全等骨干隊伍為主體，逐步整合現有各類專業救援力量，形成統一高效的專業應急救援體系。三是推進礦山、危險化學品、水運、電力和電信等企事業單位應急隊伍建設，按有關標準和規范配備專業及兼職救援人員和應急技術裝備，提高現場先期快速處置能力。四是開展專家信息收集、分類、建檔工作，建立相應數據庫，逐步完善專家信息共享機制，形成分級分類、覆蓋全面的應急專家資源信息網絡，進一步加強應急專家隊伍建設。五是根據行業特性和區域特點，組織開展應急救援志愿者隊伍的人員招募、培訓和演練，確保他們在應急處置中真正發揮作用。
統一迅速應急救災
是減少災害損失的有力保證
首先，逐步完善的應急機制在救災中發揮了重要作用。在一場大的災難面前，救災不僅僅是一個系統或一個部門的事情。面對災害，城市政府必須有超前意識，提前謀劃、早作準備，完善可以隨時啟動的、有效的應急保障機制，最大限度地將國家機器和社會各界快速動員起來，政府資源和社會力量優勢互補、協同配合的抗災救災格局，具有突出優勢。《中華人民共和國突發事件應對法》已于2007年11月1日起施行，該法明確規定國務院和縣級以上地方各級政府為突發事件應對工作的行政領導機關，同時，法律賦予了各級政府在應急處置工作中采取必要強制性措施的權力，增強了政府應對突發事件的能力，增強了社會公眾的危機意識、自我保護、自救與互救的能力，確保應對突發事件工作的有序、及時。比較完善的全國突發公共事件應急預案體系和應急管理體系已經建立，在雨雪冰凍災害、抗震救災中經受了實踐檢驗，救援體系設置清晰，協調統一，救援效率大大提高。
其次，志愿者隊伍是專業救災力量的補充。與官方的專業救援隊相比，志愿者隊伍在數量、行動時間及對環境的熟悉等方面具有明顯優勢。由于熟悉當地情況且具備一定的自救互救知識，在危急時刻，志愿者常常成為震區緊急救援的骨干、生力軍。他們能組織群眾迅速開展有限的救援活動，挽救生命、減少財產損失、組織人員緊急疏散、維護震區社會秩序、防止災害擴大，有利于最大限度地發揮減災救災能力。修訂后的《中華人民共和國防震減災法》已于2009年5月1日起施行。該法規定了國家鼓勵、引導志愿者參加防震減災活動。目前，陜西省、湖北省、成都市已經成立了應急志愿者服務隊，定期進行災害救援業務知識培訓和演練。這些應急志愿者將參與各類災難救援中的現場援救，包括傷員轉運、現場調度、醫療輔助等，并將參與特大交通事故、集體中毒、自然災害等突發事件的救援工作。
最后，完備的城市綜合減災管理體系尚待建立。我國目前基本上實行的是分災類、分部門、分地區單一減災管理模式。因綜合協調不利而導致政策不一、步調不齊，甚至出現部門之間互相推諉或重復撞車的現象。同時，在信息和減災成果共享與行為配合等方面存在缺陷，造成整體資源配置缺乏系統的計劃、科學的研究總結。調控手段單一、低效運行，導致城市災害應急管理中資源整合的低效運行，如利益關系不暢，缺乏動力機制。城市的應急管理體系是由機構官方及民間應急管理機構 、設施 應急管理的基礎設施、技術支撐、物資設備 和組織 協調、預警、演練、培訓等要素組成的有機系統。為此，必須建立統一的指揮控制中心、建立嚴格的信息報告制度、建立公開預警的標準等級、建立城市安全防災文化教育及演練制度等。
增強生命線系統防災能力
是城市防災減災的重要環節
首先，城市生命線系統十分脆弱。城市生命線系統是維系城市功能的基礎性工程設施，是公眾日常生活必不可少的交通、通信、供電、供水、供氣等系統工程。它由各種建筑物、構筑物、管路等組成，還包括容易引起次生災害的易燃、易爆、有放射性或有毒的工程設施等。完善的城市生命線系統是城市安全的標志。平時，它必須滿足城市氣、熱、水、電、信息、交通的充足供給；災時，它應成為保障城市防災減災及恢復的備用系統。城市生命線系統一般在草坪下，但更多的是穿越樓宇、橋梁、地鐵等設施，城市生命線以網絡的方式構成，是城市災害重要的承載體之一，具有災時破壞嚴重、波及范圍廣、社會影響大、次生災害嚴重等特點。基礎設施功能在任何環節上滯后或失效，都可能導致城市遭受巨大災難。一旦城市生命線在大規模的災害襲擊下遭到破壞，將導致城市癱瘓。國內外城市諸多事故與災害表明，城市生命線系統現狀總是脆弱的。
其次，城市基礎設施是建設中的薄弱環節。城市基礎設施由于資金有限，城市政府通常采取重地上、輕地下的資源配置方式，地下管網等基礎設施連通性差、設施陳舊、質量低下、缺乏維護，其能力普遍處于滿負荷的臨界點，甚至長期超負荷運行，應對突發事件的能力極低。目前，有的城市人口密度已高達每平方公里十幾萬人，如此密集的生存環境、如此大規模的經濟需求,給供水、排水、供電、供油、供氣、救護等造成了巨大壓力；此外，由于歷史欠賬、資金缺口大，城市設施大大滯后于經濟社會的發展需要，其中暴露出諸多矛盾，使得城市在正常情況下的運行都面臨困難，更別提突發事件下的應對能力了。再好的預案，再恰當的防災規劃，由于缺少了安全儲備容量，各個系統及環節都是飽和的，在災害來臨時，這些只能給城市招致更大的損失。
最后，提高城市生命線系統的安全需要科學規劃與管理。城市基礎設施分為六大系統：城市能源動力系統、城市水資源及供水排水系統、城市道路交通系統、城市郵電通信系統、城市生態環境系統和城市防災系統等。各系統交織在一起，相互影響，如地下管道的維修會對地面交通的運行帶來影響。交通作為城市重要的基礎設施，是顯化的生命線，在保證城市的正常運行方面起著重要的作用。在城市交通運轉中，可能發生的突發事件有交通運輸事故、恐怖襲擊等。交通應急規劃體系的目的和作用是在城市遭遇較大災害的情況，確保城市生命線的暢通。因此，在進行交通基礎設施建設時，要充分考慮災后應急的需要，特別是要加強機場、城市出入口、醫院、立交橋等重點地區的抗震系數。隱藏的生命線包括水電氣熱等地下或管道系統，其中，城市燃氣管道缺乏足夠的維護，不僅直接影響著居民的日常生活，而且易燃易爆的燃氣從老化失修的管道泄露出來，還極易引發火災、爆炸等突發事件。城市垃圾如果無法及時清理，堆積起來可能引發疫情等突發公共衛生事件。城市防災基礎設施功能不僅體現在具備抵御突發災害的能力，而且在全壽命周期內，具有滿足城市經濟社會發展的動態需求，保障城市系統正常運轉和促進城市持續發展的能力。城市防災基礎設施主要包括城市抗震防震設施、城市防洪排澇等防汛設施、城市消防設施、城市人防戰備設施和城市救災生命線工程等，是一個多要素、多層次的大系統。
