城市災害防護不能再“先生產，后生活”
時間：2011-07-13 12:59:37
來源：華夏時報
實事求是地說，目前國內很多城市歷史欠賬的確比較多，尤其在城市基礎設施的建設上。在計劃經濟時代的很長一段時間里，城市建設曾強調“先生產，后生活”的思想，這種思想延伸到以經濟建設為中心的當下，也還有一定的影響。在城市宜居環境建設、城市安全等方面的投入，應該說有一定缺陷。隨著經濟條件的轉好，特別在當前全球氣候變暖、自然災害頻發時期，應更加重視城市安全問題，不斷鞏固和加強城市基礎設施建設，構筑更健全的城市安全體系。
最近舟曲縣城因地質災難所造成的悲劇，以及前不久南京邁皋橋地區因附近化工廠爆炸所造成的悲劇，已再次嚴重警醒世人對于城市規劃建設中一個重大命題的認識：居民的居住安全應永遠被擺在第一位加以慎重考慮。
面對本可避免的悲劇，人們不得不反思：在不宜人居的地方迫于無奈不得不住人的狀況之下，當地政府如何承擔起合理規劃的責任？當地城市建設或鄉村建設選址如何以科學態度謹慎細心對待，特別避開危險地帶？如何在城市規劃上解決計劃經濟時期留下的種種弊端，從而更加以人為本，從而使我們的城市更美好但首先更安全？
中國城市規劃設計研究院城市與區域規劃設計所副所長張險峰8月11日接受《華夏時報》記者專訪，發表了他的看法。
政府應把欠賬問題
當大事來抓
《華夏時報》：從舟曲到南京，由于災難的發生，人們才更清晰地看到了城市基礎設施建設中所暴露出的城市規劃和災害防護中的種種設計缺陷，相關的評論已有很多。若從很專業的角度觀察，您的判斷是什么？
張險峰：首先，從根本上來講，其原因之一，與我國人多地少而又需要快速發展的矛盾分不開。從中國自然條件的獨特性來看，是人多地少，適宜人居的地方總量并不是很多，尤其是這些地方主要還分布在東部和中部平原較多的地區。
中國西部、北部還有南方的一些山區，多為溝壑、峽谷地區，這些地區的地形、地質條件非常復雜，地質災害隱患較多，生產和建設用地非常緊張，生產生活條件都受到一定的限制。但由于歷史的原因，也分布著大量的城鎮和村莊，有些城鎮已有上千年歷史，歷史上也是災害頻發，只不過由于原來的人口少，經濟總量小，帶來的人員傷亡和經濟損失相對較小而很少受到廣泛關注。近20-30年來，這些地區的經濟社會狀況和基礎設施建設水平也都發生了巨大變化，很多傳統城鎮和村莊人口規模不斷膨脹，村鎮規模不斷擴大，其歷史上原有的人與自然的相對平衡關系也被打破。這樣一來，安全問題就顯得更為突出、更為重要。
中國東部地區雖然建設條件較好，但人多地少，尤其江浙、珠三角等地，建設用地資源相對緊張。廣大平原地區，如河南、河北以及山東，還有東北松遼平原等地，歷來是中國糧食主產區，為了保證糧食安全，也同樣是建設用地緊張。在上述地區，尤其是經濟發達地區，人口越來越稠密，工業發展和人居環境之間的不協調因素和矛盾也越來越突出。在規劃布局上，住宅要占地，工業要占地，公路、鐵路等基礎設施建設也要占地，加大了人地緊張的矛盾，也加大了城市規劃布局上的相互沖突性。
上述所有用地緊張矛盾，就造成一些山區和平原地區的一些本不適宜大量安排人居的地方，也不得不搞起城鎮建設。
其次，中國經濟發展的速度太快，很多事情來不及仔細思考，包括科學的城市規劃。大家都知道，一個好的城市規劃，不光是要編制得好，還需要經過很多輪的論證，包括方案論證、綱要論證和成果階段論證等，還要通過社會公示和政府組織的部門聯席會議審查，不斷加以完善。這需要一個比較合理的周期，來保證科學論證和必要的修改完善的過程，使規劃方案能夠布局合理化、科學化。
但由于我們很多發展建設比較快，規劃周期比較短，可能有些規劃的論證過程不充分、考慮不周到，再加上一些人為因素對規劃決策的干擾，從而產生一些問題、一些硬傷。
第三，一些傳統的發展模式帶來潛在的問題。傳統的發展模式，是依托既有城市中心區不斷向外圍擴張、蔓延。這并非一種最佳的、科學的發展方式。這種做法很多時候都會造成城市擴張，把一些原來有污染的企業或不安全的設施包圍到城市生活區中來，或使生活區、生產區擴展到有工程地質隱患的地方去，造成不安全，也容易造成生產生活的相互干擾。那么，新的關系如何建立？這是對城市規劃傳統方式提出的挑戰。因此，城市規劃的布局和方法，都要發生一些改變才行。
《華夏時報》：您認為怎樣才能有效解決城市建設的歷史欠賬問題？
張險峰：實事求是地說，目前國內很多城市歷史欠賬的確比較多，尤其在城市基礎設施的建設上。在計劃經濟時代的很長一段時間里，城市建設曾強調“先生產，后生活”的思想，這種思想延伸到以經濟建設為中心的當下，也還有一定的影響。在城市宜居環境建設、城市安全等方面的投入，應該說有一定缺陷。隨著經濟條件的轉好，特別在當前全球氣候變暖、自然災害頻發時期，應更加重視城市安全問題，不斷鞏固和加強城市基礎設施建設，構筑更健全的城市安全體系。
城市建設的歷史欠賬問題不是一朝一夕就能解決的，應首先從更合理的角度去謀劃和規劃，去彌補歷史欠賬；其次，政府應認認真真把欠賬問題當做大事來抓，把資金往這方面投入，逐步還上歷史欠賬。同時在歸還歷史欠賬上，也沒必要盲目追求高標準，應適可而止，需要科學合理地測算或預測一個城市的未來發展，給予其相應的配套設施建設的投入，使之逐步向現代城市邁進。
不能再任由城市處于
不安全狀態
《華夏時報》：數十年來，因為城市建設大肆擴張，有些不適合居住的區域也修了居民區。比如在泥石流多發區，或在化工廠附近建造住宅，您認為城市規劃建設時應如何考慮到安全風險問題？相關評估具有怎樣的意義和作用？
張險峰：城市建設最重要的是選址問題。城市選址的首要原則就是趨利避害。城市選址如何趨利避害，能否充滿合理性、科學性，也是城市規劃中最基本的問題，因為后天無論采取怎樣的防護措施和防范手段，都只是效果有限的彌補而已。尤其是一些關乎生命安全和健康的設施，如居住區、學校、醫院、交通干線、重大基礎設施（包括機場、火車站、長途汽車客運站、水廠、危險品倉庫）等，在規劃選址階段，就應將其安排在最安全、最適當的位置上，遠離地質災害頻發、有危險物品和污染的區域。
此外，規劃選址上，不同規模城市，有不同的安全等級要求。比如，一個一百萬人口規模的城市，在防洪等級上，就要求達到百年一遇的標準。而五十萬人口規模以下的城市，防洪等級起碼要達到50年一遇的標準。
從這個意義上講，應加強對城市合理布局的引導和必要的調整。也就是說，對于那些已經發展到一定規模但存在不合理狀況的城鎮，需要從城鎮規劃上加以調整，使之處于安全的狀態，而不能任由其處于不安全狀態。
城市建設規劃上，還要采取許多安全的措施。對于包括抗震、防洪、消防、地質災害以及防止其它災害方面，國家都有一整套完整的標準規范，在城市規劃里都要落實，都要提出具體的規劃措施，包括提高應急疏散救援能力等，以減少自然災害帶來的人民生命和財產損失。比如地震和山洪、泥石流以及堰塞湖等自然災害到來或形成的時候，可能首先會堵塞當地救援通道，將可能造成災區更進一步的人員傷亡和財產損失，而幸存者也可能由于得不到及時救助和醫治，將可能加大次生災害的危害，所以一般一個城市必須在每個方向上都要規劃至少兩條通道以備萬一。這些方面的內容都應該在城市規劃中加以認真落實，保證應急通道的疏散和救援能力。
《華夏時報》：相信國內很多城市的規劃近些年來可能會努力接近和符合現代城市的規劃設計要求或標準，但過去相當長時期內，特別是計劃經濟時期的城市規劃，可能存在很多問題遺留至今，甚至影響到城市的健康和安全。面對這樣的現實，新的城市規劃如何有所作為？
張險峰：從宜居環境的角度或城市安全的角度來說，在區域層面或全國城鎮體系層面，國家對于整個城鎮化的推進已有整體布局、安排和指導。
在住建部主持下，全國城鎮體系規劃已經基本完成，發改委也組織完成了全國主體功能區規劃。這些規劃盡管視角和表達的內容不同，但都對全國城鎮化人口轉移、安置、產業布局等，進行了整體安排。其中的核心內容，就是使大量的城鎮化人口向更適宜人類居住的地方轉移，這應是一個長期工程。從根本上說，這是為了使人口和產業能夠布局到更適宜的地方去。因此，在全國城鎮體系規劃中就提出，未來人口轉移的主要方向，一個是沿海經濟發達地區，另一個是建設條件和經濟發展條件比較好的那些中心城市、大都市圈和城市群。這將使那些頻繁發生自然災害的地區，能夠盡量控制人口規模和建設規模，也更有利于當地水土保持和生態保護，從大的區域城鎮發展格局上達到趨利避害。
其次，按照《城鄉規劃法》和《城市規劃編制辦法》的要求，在修編一個城市的總體規劃時，要加強對原有規劃的評估，其中城市的安全性、宜居性應該是很重要的一個方面。在評估中要提出新的規劃應該如何加強這方面的內容，在規劃中要根據新的城市發展規模，提出相應的城市安全標準，比如防洪級別、抗震等級、避難場所、安全疏散通道、與安全相關的設施規模等，對安全隱患提出整治要求，對達不到安全標準的設施要提出改進要求；對那些已經威脅到群眾安全的設施要提出搬遷要求，或控制出安全防護距離；對地處工程地質災害危險區的村鎮、廠礦提出搬遷異地安置的要求，并在較大范圍內開展水土保持和生態修復工程，減少人的生產活動干擾。這樣既彌補歷史欠賬，也保證新的發展不留下新的欠賬。
公眾應有更多知情權
《華夏時報》：中國很多大規模的工程開發，包括很多工業項目，以及很多地區對森林植被的大量砍伐開墾，對自然環境的破壞非常大，對于附近居民區安全形成很多潛在的風險，城市規劃面對這樣的風險，應如何處理？
張險峰：最近我們看到的一些資料表明，長江、黃河源頭地區冰川融化的速度越來越快，這些實際都是全球氣候變暖帶來的后果，而全球氣候變暖也離不開人類活動的原因。如果能夠加強生態敏感地區的水土保持，減少人類在這些地區的耕作和建設活動，將有利于保護這些地區的原始自然狀況，當然也能夠減少自然災難的發生對人類生命財產造成的損害。
從工程措施角度來討論，我認為，應加大生態和水土保持的力度，加強防治。從工程地質監測角度來看，我覺得應該對那些工程地質條件不利地區的城鎮及其周邊，實施常年監測。根據一些工程地質專家的說法，像舟曲發生的那樣大的泥石流災害，是很難預測和防范的，尤其是經過大地震后更難以預料。因此，我們應該加強工程地質方面的常年長期監測。
從城市規劃的角度來看，應采取必要的工程防范措施，比如排洪溝的建設，如果大量雨水能夠通過排洪溝系統排入江河，山體就可以受到保護，就不會受到雨水太多的沖刷，穩固性自然會好。另外，包括城鎮上游的水利設施建設，比如水庫、堤壩等的建設，以及一些應急通道的建設等，都應是城市規劃中需要提出的防范措施。
《華夏時報》：在中國城市化快速發展時期，原有的城市規劃和產業布局落后于城市化的進程。如何避免為了追求GDP而在一定程度上忽視居民居住安全問題的發生，關系到中國經濟社會可持續發展的進程。眾所周知，城市規劃一旦出臺，它本身就是一部“法”，但目前大多數地方政府并沒有上升到這一高度來認識和考慮，而是“換一任領導就換一套思路”，在這方面，城市規劃部門應如何有所作為，并有政府立法和執法上的保證？
張險峰：首先，應該把居住安全和生態保障作為發展和規劃的前提條件和前置條件。我們現在做城市規劃非常強調這個前提。原來的規劃把居住安全和生態保障看作是一種底線，現在已經轉變了這種觀念，要求必須把居住安全和生態保障等問題看做是一種前提條件來提出。城市規劃中有劃定藍線、紅線、紫線、綠線等的規定，住建部為此頒布了專門的管理規定。城市藍線是指城市規劃確定的江、河、湖、庫、渠和濕地等城市地表水體保護和控制的地域界線；城市紅線指的是道路控制線；城市紫線是指國家歷史文化名城內的歷史文化街區和省、自治區、直轄市人民政府公布的歷史文化街區的保護范圍界線，以及歷史文化街區外經縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線；城市綠線是指城市各類綠地范圍的控制線，包括公共綠地、生產防護綠地、大城市的綠化隔離帶等。這些空間的劃定，都需要經過科學的研究論證，需要各有關部門共同研究確定。劃定之后，就作為確定其他用地開發建設的空間限定條件，是不允許隨意占用的。這樣，城市才會是安全、健康的。
第二，應該按照科學發展觀的要求，不斷改進城市規劃的方法。中國現在城市發展的速度非常快，工業化也日新月異。隨著信息化和消費潮流的不斷變化，也在產生很多新的產業門類，這些都給城市規劃的理論和方法帶來很大挑戰。因此，城市規劃的理論和方法應不斷適應國家經濟社會發展和轉型的需要，協調好經濟發展與社會進步和環境建設之間的關系。
第三，應加大對于規劃的宣傳和立法力度，無論從國家層面的立法方面，還是各個城市的宣傳方面，都要推進城鄉建設與規劃決策的民主化、法制化，提高公眾參與規劃的意識和能力。我認為公眾如果有了更多的知情權和發言權，就能夠幫助政府把更多的事情做好。
第四，尊重規劃、實施規劃，應作為地方政府的頭等大事來看待。
城市規劃應更加以人為本
《華夏時報》：像南京這樣從改革開放前就開始一直打造石化產業并已嚴重依賴石化產業的城市，有輿論認為其實際上等于在城市附近放置了一個說不定什么時候就會意外爆炸的巨型炸彈和巨大的污染源，制約了城市長遠發展的利益，今后的工業經濟發展和城市規劃建設，應如何更充分考慮當地自然環境的容忍度和人民生命財產的安全？
張險峰：在城市規劃原理中，在這方面已有明確的闡釋，就是有污染、有危險的企業要遠離生活區布局。國家法規也對此有明確規定，城市規劃尤其是法定規劃，像城市總體規劃、控制性詳細規劃，以及一些專項規劃等，其編制的內容，都有嚴格規定，是非常規范的，在城市安全、城市的居住用地、工業用地，及其它們的比例等方面，都有非常明確的要求。在具體的安全防護間距等方面，有一整套國家法律法規和技術規定來約束。而作為具備資質的規劃設計者，也必須是按照國家規定的這些標準來辦事的。
至于化工廠的存在如何對于城市安全環境產生制約，涉及到城市歷史上的工業布局和現代城市發展變化等復雜因素。比如一些城市在歷史上，化工區與居住區在布局上是保持較遠距離的，是合理的。可是慢慢地，隨著城市的膨脹、發展壯大，化工區與居住區之間的距離有可能越來越小，不安全因素就產生了，成為居住區的隱患。反過來說，一些居住區是自發地向某個方向發展的，往往因為缺乏有效的控制和引導，從而形成不合理的布局。解決問題的辦法有兩種，一是控制居住區向化工區發展，保證那些工廠有合理的安全防范距離；二是采取搬遷工廠的辦法，將工廠搬遷到遠離居住區的地方。當然，這次南京化工廠管道爆炸事件我也是通過媒體報道才略知一二，應該主要是由于施工人員違規作業造成的吧，還很難說是不是規劃布局有問題，就算給我們敲響了一次警鐘吧。
《華夏時報》：目前在中國的江邊、海邊，密集著越來越多的化工企業。為了防止遍地開花的石化項目成為無數所謂“水雷”，改變所謂撒胡椒面的化工布局，據報道，環保部已經選擇在五大區域(環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海地區、成渝經濟區、黃河中上游能源化工區)開展重點產業發展戰略環境影響評價。在您看來，這些地區的城市規劃需有怎樣相應的考慮？
張險峰：應該說，重化工的發展，是中國工業發展階段性特征，這個階段對于中國這樣一個大國來說，是沒有辦法跨越的。在國際上，重化工業沿海化布局也是一種趨勢。但沿海地區因為風景好、環境好，也要發展人居環境。這樣勢必造成一些沖突。因此在大的布局上，應加強區域協調，也就是說，不能各個沿海或沿江地區，都去爭化工項目，還是要留出足夠的居住、生態、旅游觀光的濱海岸線。在布局的時候，當然必須要遵守安全合理的防范間距。另外，對化工企業加強管理和監督，也是降低污染和災害發生的必要條件。
《華夏時報》：我們的城市應該更美好但首先應該更安全。要解決這個問題，如何在城市規劃上更加以人為本？
張險峰：從規劃理念上，應確立一種觀念。以前有句老話，叫“人民城市為人民”，這句話到現在也不過時，實際就是強調以人為本，就是要為人造城，而不是為物造城，還是要把人放在第一位。
從大的區域布局上，應盡量使產業布局、人居環境布局以及生態布局，達到更加合理的狀態。在城市規劃上，建設用地的選址、各種用地布局之間的相互關系都應做到科學合理，確保人的生命安全和健康。城市規劃布局一定要采取必要的工程防范措施，以減少災害和次生災害帶來的損失。在應急體系上，要確保救援、疏散通道和避難場所等的數量和標準在城市建設中真正得到落實。
因為防災都是要防患于未然，所以應力爭在緊急狀態下，保證生活用水、供電、通訊等設施的安全或通暢，一旦受到破壞能夠盡快恢復。
