以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月22日
星期五
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改革開放40年，中國(guó)經(jīng)歷了最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。40年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年超過1%的速度快速提升，城鎮(zhèn)發(fā)生翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化也進(jìn)入下半場(chǎng)。
上半場(chǎng)，我們成就巨大。
下半場(chǎng)，我們?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。
一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是，此前的城鎮(zhèn)化是土地的城鎮(zhèn)化，而未來(lái)的城鎮(zhèn)化，將是人的城鎮(zhèn)化。接下來(lái)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，也必將是公共服務(wù)之間的競(jìng)爭(zhēng)。
正因如此，新型城鎮(zhèn)化的探索被提上議程。
因工作關(guān)系，我們常有機(jī)會(huì)參加一些學(xué)術(shù)交流會(huì)議。聽廟堂之高，或江湖之遠(yuǎn)的聲音，也希望能夠盡可能傳播值得傳遞的觀點(diǎn)、聲音，為決策者，或城市發(fā)展研究愛好者提供一些方向和思路。
今天推薦的這篇，是上周五清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院主辦的“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2018”上，全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室原副主任楊偉民先生的演講——“以改革創(chuàng)新促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”。
作為中財(cái)辦原副主任，楊偉民一直被認(rèn)為是中央經(jīng)濟(jì)政策智囊。希望大家能從他的發(fā)言里更深刻地理解中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
以下為演講原文（內(nèi)容有刪減）
非常高興來(lái)到新型城鎮(zhèn)化論壇，讓我以改革創(chuàng)新促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為題做個(gè)發(fā)言，圍繞這個(gè)題目我講三點(diǎn)意見：
一、推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是推進(jìn)改革
城鎮(zhèn)化是自然歷史過程，近代的城鎮(zhèn)化就是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展。既然是一個(gè)自然的歷史過程，是一個(gè)趨勢(shì)和規(guī)律，為什么在中國(guó)要由政府提出來(lái)，人為的加以推進(jìn)？我好像沒看到過其它國(guó)家專門講“推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。我覺得中國(guó)提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化是因?yàn)橹袊?guó)特有的體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的戶籍制度、土地制度以及附加其上的各種各樣的差異化的政策。像你如果有北京戶口，你就可以在北京買車，可以自由在北京大街上行駛，可以在北京買一套房子，并在北京參加高考等等，但是如果你是河北人就不行了。
這種制度顯然是阻礙了勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，如果有條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)的城市，沒有那些外地的勞動(dòng)力的進(jìn)入，而是僅靠城市自己的戶籍勞動(dòng)人口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)受阻。北京、上海、深圳、廣州，以及所有經(jīng)濟(jì)總量排在前列的城市，無(wú)一例外都是外地勞動(dòng)力流入最多的城市，他們的經(jīng)濟(jì)總量及其增長(zhǎng)速度是和外地勞動(dòng)力流入規(guī)模和速度高度正相關(guān)的。
簡(jiǎn)單回顧一下過去我們這個(gè)城鎮(zhèn)化的提出。上個(gè)世紀(jì)80年代中前期，當(dāng)時(shí)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，這很顯然違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律。80年代后半期，特別是到了1992年小平南巡講話以后，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到加快發(fā)展的階段。當(dāng)時(shí)的民工潮愈演愈烈。
上個(gè)世紀(jì)的90年代以后，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制開始逐漸放開，但是對(duì)城市化，特別是對(duì)發(fā)展大城市還有很多的忌諱。1995年我寫了一篇文章叫《城市短缺》（《城市短缺及其后果》），中心思想就是：按照中國(guó)未來(lái)的勞動(dòng)力及其人口流動(dòng)的規(guī)模來(lái)看，中國(guó)城市是嚴(yán)重短缺的。當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品不短缺了，只有解決了城市的短缺問題，工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品短缺才能夠逐步解決。
當(dāng)時(shí)，我提了一些建議，要改變“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的方針，改變嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的方針，改革城市戶籍制度等等。后來(lái)我參與“九五”計(jì)劃綱要的起草，我也試圖把自己的研究成果寫入當(dāng)時(shí)的“九五”計(jì)劃綱要。開始說占一段，叫“適當(dāng)發(fā)展大城市，積極發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”。當(dāng)時(shí)來(lái)講，這樣一個(gè)方針還是不能被接受的。綱要最后討論的時(shí)候，有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)就說，這個(gè)違反了當(dāng)時(shí)的“城市規(guī)劃法”。法律有規(guī)定，嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，所以最后改成一句“逐步形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，戶籍和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”?！斑m度發(fā)展大城市”沒有寫。其實(shí)，當(dāng)時(shí)我們實(shí)際的做法，像搞沿海開放，都是在發(fā)展大城市，但是當(dāng)時(shí)不敢提。
當(dāng)然，后來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃法把這個(gè)刪掉了?！笆濉庇?jì)劃前期研究開始，當(dāng)時(shí)我在國(guó)家發(fā)改委的規(guī)劃司系統(tǒng)研究城鎮(zhèn)化的問題。1999年的時(shí)候，我?guī)е粠腿诵纬梢粋€(gè)報(bào)告，叫“實(shí)施積極的城市化戰(zhàn)略，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)”。這個(gè)報(bào)告開宗明義講到：實(shí)現(xiàn)城市化是我國(guó)逐步擺脫不發(fā)達(dá)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化不可缺少的戰(zhàn)略任務(wù)。在我國(guó)向工業(yè)化中期和中等收入國(guó)家邁進(jìn)的21世紀(jì)初期，城市化將按其自身發(fā)展規(guī)律進(jìn)入加速階段，滿足億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)城市化的渴求，協(xié)調(diào)和管理好城市化這一巨大的社會(huì)結(jié)構(gòu)變革，是21世紀(jì)初期我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)最富挑戰(zhàn)性的課題之一。當(dāng)時(shí)寫的這段話，今天來(lái)看還有意義，因?yàn)?0多年過去了，現(xiàn)在城市化仍然是社會(huì)熱議的課題，仍然是最負(fù)挑戰(zhàn)性的課題，問題沒有解決。
在中央“十五”計(jì)劃建議的前期準(zhǔn)備階段，當(dāng)時(shí)國(guó)家紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)向黨中央的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)做了一個(gè)實(shí)施積極的城市化戰(zhàn)略的匯報(bào)。當(dāng)時(shí)這個(gè)匯報(bào)基本上得到了認(rèn)可，但是城市化被改成了城鎮(zhèn)化，“城鎮(zhèn)化”這個(gè)詞就是從那次會(huì)以后出來(lái)的。
后來(lái)中央“十五”建議，正式提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。我們規(guī)劃司編制了城鎮(zhèn)化重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。但是由于實(shí)際上各方面的認(rèn)識(shí)并不一致，所以我覺得這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃沒有很好的實(shí)現(xiàn)。
一個(gè)自然歷史過程，在中國(guó)搞的轟轟烈烈，成天談?wù)摮鞘谢娜颂貏e多，但是“人的城市化”這個(gè)常識(shí)性的問題卻沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在中國(guó)出現(xiàn)了“常住人口城鎮(zhèn)化率”、“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”兩個(gè)概念，先是有戶籍，戶口本，有身份證，現(xiàn)在又出了一個(gè)居住證，還有各種各樣的城鎮(zhèn)化試點(diǎn)。各種各樣監(jiān)督檢查等。
比較復(fù)雜的原因很多，一個(gè)非?；A(chǔ)性的重要原因是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化當(dāng)作了一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)，而沒有當(dāng)作改革的任務(wù)來(lái)看待。如果沒有戶籍制度和我們自己的這套土地制度，城鎮(zhèn)化就是人口在城市就業(yè)定居，就會(huì)按照自身的規(guī)律、自然而然的發(fā)展。你不用管，該進(jìn)來(lái)的自然就進(jìn)來(lái)了，該進(jìn)不來(lái)就進(jìn)不來(lái)。中國(guó)有體制障礙，所以必須由政府來(lái)推進(jìn)，因?yàn)橹贫仁钦ǖ摹?/p>
所以我理解，推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是通過改革破除阻礙城鎮(zhèn)化的各種制度，包括戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)、住房制度，還有入學(xué)等等。推進(jìn)城市化，這里的推進(jìn)就是改革。
但有些地方當(dāng)成增長(zhǎng)的手段，變成了規(guī)劃、建設(shè)新城新區(qū)，招商引資搞房地產(chǎn)項(xiàng)目，城市的更新改造等等。“人的城鎮(zhèn)化”的前提忘掉了，改革被丟掉了。這是我要說的第一個(gè)問題。
第二，抓緊落實(shí)城鎮(zhèn)化的改革舉措
黨的十八大，特別是十八屆三中全會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化改革做了詳細(xì)的部署。十八屆三中全會(huì)專門用了500多個(gè)字，521個(gè)字專門闡釋、闡明城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的改革。從這個(gè)時(shí)候開始，改革意義上的城鎮(zhèn)化開始起步，但是總體上看，改革落實(shí)還有很多的障礙。很多措施還是懸在空中，沒有落地。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力再現(xiàn)、消費(fèi)增長(zhǎng)乏力、投資增長(zhǎng)下滑、經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)放緩，以及房地產(chǎn)問題越積越多的形勢(shì)下，要繼續(xù)把城鎮(zhèn)化放在全面改革的重要位置。推進(jìn)全面城鎮(zhèn)化要干實(shí)事，干正事，這個(gè)實(shí)事、正事就是真刀真槍抓改革。
一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是十九大提出的重要任務(wù)，十九大對(duì)城鎮(zhèn)化就是兩句話，其中一句話就是這個(gè)。十九大講加快的事情不多，專門講了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。黨中央已經(jīng)確定2020年落戶1億人的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)完成的怎么樣？按照目前的進(jìn)度，很可能難以完成。所以各有關(guān)部門和各級(jí)地方政府應(yīng)該按照習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出的明確要求，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革，不能夠選擇性的執(zhí)行，想執(zhí)行就執(zhí)行，想不執(zhí)行就不執(zhí)行。
在戶籍制度改革這個(gè)問題上，對(duì)白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)對(duì)大學(xué)生和農(nóng)民工要同等對(duì)待，一視同仁，就像我們對(duì)待國(guó)企和民企一樣，不能有輕有重。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)一些地區(qū)不符合公平原則的積分、落戶制度進(jìn)行檢查，責(zé)令修改。面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍制度改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分，是十九大提出的要素市場(chǎng)化改革的一部分，這個(gè)改革有助于增加農(nóng)民工群體一生的勞動(dòng)實(shí)踐。我們農(nóng)民工一生干到40多歲就回家了，20多年的勞動(dòng)時(shí)間浪費(fèi)掉了。擴(kuò)大勞動(dòng)供給，不是說一定要增加勞動(dòng)力的人數(shù)，而且要增加勞動(dòng)的一生的時(shí)間。緩解用工難，減輕人工成本和社會(huì)保障成本的壓力、增強(qiáng)企業(yè)活力。改革有助于增加農(nóng)民工整體收入，你干20年和40年的收入肯定是不一樣的，這樣才能擴(kuò)大消費(fèi)的總規(guī)模，才能有助于提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力、延長(zhǎng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的階段。
二是加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，這也是十九大提出的重要任務(wù)。中國(guó)必須面對(duì)城鎮(zhèn)化的大勢(shì)，重啟住房制度改革。這次住房制度改革的重點(diǎn)與上世紀(jì)90年代不同，主要是面向城市化的大趨勢(shì)，解決進(jìn)入城市的新市民的住房問題。
現(xiàn)在，有兩億多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)在城市長(zhǎng)期工作、居住，城市已經(jīng)離不開他們，他們當(dāng)中的絕大多數(shù)也不會(huì)再回到農(nóng)村，他們?cè)谵r(nóng)村的住房常年也已經(jīng)處于空置狀態(tài)。城市給他們提供了就業(yè)崗位，但并沒有同步為這兩億多人口準(zhǔn)備買得起、租得起的住房。所以我們要進(jìn)行住房制度改革。
十九大提出的多主體供給，多渠道保障，租購(gòu)并舉的住房制度，可以增加居住面積和商品房、租賃房的供給主體，主體增加就意味著破除壟斷、意味著競(jìng)爭(zhēng)、意味著可以降低用地價(jià)格、降低商品房包括租賃住房的價(jià)格。按照十八屆三中全會(huì)的要求和有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，結(jié)合住房公積金制度改革，抓緊設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，這也是十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)任務(wù)，現(xiàn)在仍然沒有落實(shí)。這一政策性的金融機(jī)構(gòu)可以吸收有意購(gòu)房人口的存款，購(gòu)房的時(shí)候可以給你優(yōu)惠的貸款利息支持。這樣把現(xiàn)行的住房公積金一次性納入到現(xiàn)有的工資當(dāng)中，解決現(xiàn)在“真想買房的人不想拿公積金，拿公積金的人已經(jīng)不買房的問題”。租購(gòu)?fù)e最主要要解決租購(gòu)?fù)瑱?quán)的問題，購(gòu)房人和住房人和租房人享有平等的公共服務(wù)，所以這就要改變戶口只能落在產(chǎn)權(quán)人的戶上，難以落在承租房上的這個(gè)問題?，F(xiàn)在，這個(gè)問題沒有解決。
三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這是十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)，也是一個(gè)改革的任務(wù)。這項(xiàng)改革已經(jīng)啟動(dòng)，先是在部分縣市分別進(jìn)行農(nóng)村土地征收，集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的改革試點(diǎn)。現(xiàn)在經(jīng)過了一兩年時(shí)間以后，覺得分頭進(jìn)行試點(diǎn)是不行的，現(xiàn)在改為“三塊地”的改革在這些縣市同步推進(jìn)，進(jìn)行綜合改革。這個(gè)改革試點(diǎn)取得了不少成效，我覺得是完全可以在思想上再解放一點(diǎn)，在不改變農(nóng)村建設(shè)用地，集體所有制前提下，通過所有權(quán)與使用權(quán)分開的產(chǎn)權(quán)制度改革，解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)分割問題，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一。
農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地將來(lái)其所有權(quán)可以進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，這至少有利于解決目前一個(gè)老大難的問題，就是城中村改造難的問題。比如深圳，住房其實(shí)挺多，其中很大一部分是原村民集體經(jīng)濟(jì)組織的自建、合建房，也就是我們所說的城中村。他們提供的住房占了深圳所有住房總量一半以上。但是，如果通過拆遷，再改成國(guó)有用地，再招拍掛建設(shè)商品房，成本肯定相當(dāng)高。深圳農(nóng)民建設(shè)的房子價(jià)格已經(jīng)都是上天了，房?jī)r(jià)很難降下來(lái)，拆遷難度很大。但是，不改變土地和部分房子的集體所有性質(zhì)，不改變部分房子的個(gè)人所有的這種產(chǎn)權(quán)，你可以要求原集體經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人必須按照城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行改造，或者重建。允許和改造和重建的住宅進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，這就是多主體的供給。他們的積極性就會(huì)提高，因?yàn)樗麄儧]有失掉產(chǎn)權(quán)，改造后會(huì)增加收入。這實(shí)際上是什么問題呢？實(shí)際上是政府讓利，不再獲取高價(jià)的土地出讓金，也是把原來(lái)屬于房地產(chǎn)企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和購(gòu)房人，包括租房人。農(nóng)村空置的宅基地也可以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的市場(chǎng)，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬(wàn)畝，相當(dāng)于目前所有城市建成的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。就是現(xiàn)有的城市建設(shè)用地，住宅用地還不超過3000萬(wàn)畝，拿出一小部分農(nóng)村控制的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地可以大幅度降低地價(jià)。應(yīng)該賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地可以長(zhǎng)租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承，允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國(guó)范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)。他的收入可以用于在城市購(gòu)房，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購(gòu)買他們宅基地的使用權(quán)。
四是建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。這也是十八屆三中全會(huì)提出的改革任務(wù)。同時(shí)，三中全會(huì)提出兩條改革舉措，一是允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。二是允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。
關(guān)于地方政府發(fā)債的改革已經(jīng)通過預(yù)算法的修改落實(shí)了，但是具體做法還有需要改進(jìn)的地方。目前，還是自上而下的發(fā)債指標(biāo)，地方政府無(wú)權(quán)根據(jù)自身的需要和財(cái)力自主決定發(fā)債規(guī)模，這也是目前地方政府隱性債務(wù)大幅度增加的體制上的土壤。應(yīng)該按照三中全會(huì)確定的規(guī)范、透明這個(gè)原則，賦予城市政府發(fā)行法定債務(wù)為自主權(quán)，上級(jí)部門的任務(wù)是進(jìn)行規(guī)范，讓市場(chǎng)決定城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和收益。允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。
這項(xiàng)改革現(xiàn)在演變成大家都知道的PPP，但是現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目當(dāng)中，存在著“寧要國(guó)企不要民企”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象十分普遍。因?yàn)楹芏嗟胤接X得，給民企一個(gè)固定回報(bào)會(huì)被說成國(guó)有資產(chǎn)流失，給國(guó)企就沒有思想負(fù)擔(dān)。同時(shí)民營(yíng)企業(yè)也不托底，怕政府不守信用，經(jīng)營(yíng)當(dāng)中話語(yǔ)權(quán)不能得到充分展現(xiàn)。按照現(xiàn)在的轉(zhuǎn)變方式，PPP項(xiàng)目都搞成地方政府與國(guó)企的合作，是不是失去了PPP本來(lái)的意義？
按照三中全會(huì)文件，國(guó)有資本要更多投關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。如果國(guó)有資本投入到這些民間資本也可以干的領(lǐng)域，必然會(huì)產(chǎn)生一種“擠出效應(yīng)”，擠壓民間投資空間。另外，地方政府與國(guó)企合作本質(zhì)上是左手和右手的合作，因?yàn)槎际菄?guó)有的資本。國(guó)企其實(shí)也是要從銀行貸款來(lái)開展PPP項(xiàng)目的，地方政府需要給國(guó)企支付一個(gè)高于貸款利息的固定匯報(bào)，與其如此，多給地方政府一些債務(wù)指標(biāo)，地方政府通過發(fā)債或者貸款，它這個(gè)成本總比PPP的合作當(dāng)中承諾的那個(gè)固定回報(bào)要便宜一些。今后地方政府還債、還貸的財(cái)政壓力小一點(diǎn)。
五是以城市群為主體，構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這個(gè)也是十九大提出的任務(wù)。看起來(lái)這是一個(gè)城市化發(fā)展的途徑，但真要形成城市群，不改革也是不行的。這里的改革任務(wù)有很多：比如如何通過規(guī)劃體制改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的一體化，制定多規(guī)合一的空間規(guī)劃，同時(shí)改革規(guī)劃的審批制度，由立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)審定規(guī)劃。形成具有法律約束力的規(guī)劃，違反規(guī)劃就是違法，這樣才能做到總書記說到一張藍(lán)圖干到底。再比如說，如何打破地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化，招商引資的政策均等化？如何實(shí)現(xiàn)人口資金、土地、科研成果在城市群內(nèi)部自由流通，市場(chǎng)化配？如何實(shí)現(xiàn)交通的一體化和網(wǎng)絡(luò)化，改革以行政區(qū)為界地，規(guī)劃交通和體制？我們都是自己規(guī)劃自己的城市，標(biāo)準(zhǔn)都不一，如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，如何有效打通斷頭路？很多城市群在硬件上建成一小時(shí)交通圈，因?yàn)橛懈鞣N各樣的一些行駛限制，結(jié)果一小時(shí)交通圈走起來(lái)變成了兩小時(shí)、三小時(shí)，甚至更長(zhǎng)時(shí)間的交通圈。
再比如說，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一體化，統(tǒng)一各城市污染治理和生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法，建立統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入和政策？如何建立和完善跨區(qū)域的城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制？現(xiàn)在一些跨城市的機(jī)制，缺乏權(quán)威性，還是一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，難以有效解決城市群發(fā)展當(dāng)中的一些問題。
六是簡(jiǎn)化行政層級(jí)和改革建制設(shè)計(jì)模式。我國(guó)目前的市管縣體制是1983年逐步形成的，一定程度上發(fā)揮著其功能，但是也增加了管理層次，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。日本人口不到1.3億，通過700個(gè)城市，700個(gè)町，180萬(wàn)個(gè)行政村就管理和組織起來(lái)了，而我國(guó)人口是日本人口的10倍，城市數(shù)量缺和日本差不多。我們應(yīng)該增加城市的數(shù)量，但是我們鄉(xiāng)村的數(shù)量比人的町要多很多，行政村更是比日本多很多，這樣增加了財(cái)政支出，也增加了交易成本。
同時(shí)，原則上不應(yīng)該進(jìn)行全域性的地改市，縣改市，縣改區(qū)?？h城或者建成區(qū)達(dá)到20萬(wàn)人口的最低規(guī)模以后，經(jīng)一定的法定程序后，將其建成區(qū)內(nèi)的部分改為建制市。我們現(xiàn)在設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)很復(fù)雜，有一系列的指標(biāo)，目前一些建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過設(shè)市人口的標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過過去大城市的標(biāo)準(zhǔn)（50萬(wàn)人），應(yīng)該不要再設(shè)計(jì)其它經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，盡快改變行政設(shè)置，施行鎮(zhèn)改市。只是建制鎮(zhèn)的建成期部分，大幅度增加中國(guó)中小城市的數(shù)量，13億人口只有600多個(gè)城市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
第三，改進(jìn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式方法
推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是推進(jìn)改革，要在推進(jìn)方法上要進(jìn)行一些調(diào)整完善。
首先，要在思想上把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為改革任務(wù)，而不是發(fā)展任務(wù)來(lái)看待和完成。把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單化，而不是要把城鎮(zhèn)化復(fù)雜化。我們現(xiàn)在把城鎮(zhèn)化已經(jīng)復(fù)雜化了，城鎮(zhèn)化就是人落戶。
二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的效果，要看戶籍制度是否改了。改革后現(xiàn)在的常住人口是不是落戶了。而不用考核其它方面的工作和指標(biāo)。
三是城鎮(zhèn)化的改革大政方針已經(jīng)明確，像戶籍制度改革，這是全國(guó)要搞的。沒必要搞各種各樣的試點(diǎn)。搞試點(diǎn)以后，沒試點(diǎn)好像就不用推進(jìn)農(nóng)民工市民化，這個(gè)是不對(duì)的。
四是要從制定新文件為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺U除舊文件為主。有時(shí)候改革要建立新的制度，這個(gè)時(shí)候需要發(fā)文件；有的時(shí)候改革就是破除舊體制，這種情況下改革需要的是廢止文件，沒有必要什么事都要發(fā)文件。
五是推廣改革案例，有的改革一個(gè)案例勝過一沓文件。在城市化領(lǐng)域，無(wú)論制定多少文件，也很難窮盡所有城市的不同情況。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告訴其它城市，你只要按照這個(gè)案例改革就可以了。
以上是我個(gè)人的意見，供大家參考。
