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2024年11月24日
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鼓勵能否激發更強的生育意愿，仍然存疑。
“催生”困局
近日，遼寧省政府出臺文件表示，將完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策，完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產假制度等，成為第一個提出鼓勵生育政策的省份。
此舉的背后，是自2016年全面放開二孩政策實施兩年多來，中國出生人口數遠不及預期的尷尬。
有專家預計，隨著人口出生率的不斷降低，將有更多的地區效仿遼寧，加入鼓勵生育的行列。他們認為，當前中國的人口政策已經走到面臨重大調整的關口，如不及時調整，人口下降很可能將成為阻礙中國經濟發展的重大因素。
生育意愿下降
中國自2016年1月1日起，開始實施全面放開二孩政策。當年，全國出生人口為1786萬，比2015年多出生131萬人，成為2000年以來出生人口最多的年份。但這一增勢并沒有得到延續。
據國家統計局數據，2017年全國出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬。在這1700多萬新生兒中，有超過一半都是二孩，一孩的比例只有四成多一點。與2016年相比，二孩的人數增加了162萬，一孩則減少了249萬。
北京大學經濟學院教授蘇劍分析，一孩的生育主體是80后、90后，一孩比例下降，說明中國新生代的生育愿望已經很弱，同時這一類育齡婦女人口數也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國人口出生基本上不具備可持續性，未來中國的出生人口還將繼續快速下降。
針對二孩數有所增加，蘇劍認為，目前二胎增加主要是70后、80后婦女搶生的結果。這類搶生應該集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將消失。因此，2018年或者最晚2019年，二孩數量將大幅度減少。
蘇劍的觀點得到了不少學者的認可。他們認為，2016年出生人數突然上升很可能是一次性的，因為等待生育第二胎的夫婦在政策改變后馬上利用了該政策。但隨著上述群體生育意愿的集中釋放，二孩的數量會出現明顯的下降。
陜西省統計局日前發布報告稱，2017年該省生育二孩婦女近八成為25~34歲的育齡婦女，但隨著時間推移，未來幾年這部分育齡婦女的生育意愿逐漸釋放后，新進入這部分年齡組的育齡婦女人數逐漸減少，二孩出生人數也會下降。
人口大省河南的情況也非常類似。該省統計局的分析報告顯示，2017年全省二孩出生人數首次超過一孩。未來幾年河南省人口發展的基本特征是人口總量緩慢增長，人口出生率逐年下降，老齡化進程加快，勞動力資源所占比重逐年下降，人口紅利將逐漸減弱。
中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州領導的課題組，曾承擔了原國家衛計委委托的“單獨二孩”“全面二孩”政策影響預判研究工作。他告訴《中國新聞周刊》，“二孩政策實施以來，二孩出生人數在預期內，但新生兒的總數卻低于預期。”
王廣州說，這主要是由于一孩生育率下降過快造成的。“總的來看，二孩出生數量的增加和一孩出生數量的減少，二者相抵，造成總和生育率提升不明顯。”
全面放開二孩后，第二年出生人口數就出現下降，生育率遠不如預期，這出乎很多人的預期。“誰也沒料到老齡化會來得這么快，現實比以往預估的更嚴峻。”北京大學社會學系教授陸杰華分析，政策決策者和生育群體思維方式的差異，是造成落差的重要原因。
“改革開放40年，除了促進經濟發展，也帶來生育觀念的改變。部分年輕人已經改變了生育觀，不認為孩子多了是一件好事，在觀念上對生一個孩子或者不婚、裸婚、同性婚都更加包容。”陸杰華說。
這位社會學者認為，社會經濟發展也在不斷影響生育意愿。“比如撫育孩子的成本越來越高，一二線城市的高房價，都成為生育上一個不可逾越的鴻溝。此外，大部分年輕人具有多樣性的人生目標，人生目標多元了，不見得就認為生孩子或者多生孩子是其必經的事情。社會保障體系的逐漸完善，也使得過去養兒防老觀念逐步弱化。”
在王廣州看來，生育意愿下降，不是單一政策問題，而是多項因素造成的。這些因素包括隨著育齡婦女受高等教育等原因，不斷推遲生育年齡，或者生育二孩意愿降低。此外，像房價、教育支出等因素導致的高養育成本，也使得生育意愿下降。
他表示，人口生育率下降，本身屬于社會發展趨勢和規律的表現，生育率快速下降會導致人口老齡化程度快速提升，從長期看會導致非常突出的人口結構性問題。因此，如何適應社會經濟發展變化，制定和完善相應的配套政策，顯得比較迫切。
出臺鼓勵政策
事實上，在遼寧省之前，全國多個地方已經出臺了多項鼓勵生育的政策。
比如，天津市提出對符合二孩政策的職工增加30天生育津貼；湖北宜昌按照“限額內報銷”辦法，“對合法生育第二個及以上孩子的對象，以縣市區為單位，落實住院分娩基本生育免費服務，城區按每例2500元標準，并適時調整”；湖北仙桃全面實施基本生育免費服務，對符合政策家庭，生育二孩可獲1200元補助。
其中，最具代表性的是新疆石河子市。為鼓勵生育二孩，今年6月，石河子市對原來的鼓勵政策進行了升級，又出臺了5項新政策。這些新政策包括：二胎產假延長至98天；產假工資按用人單位上年度職工月平均繳費工資計發；產前檢查算作勞動時間；可請產前假兩個半月，工資按80%計發；可請哺乳假3個月至1年，不影響晉級、調整工資并計算工齡。
而在之前，石河子市已經為生二孩的家庭提供了一大波“福利”。比如，生育二孩的家庭，可領取順產500元/戶、剖宮產1000元/戶的住院分娩補助。此外，在二孩0-3歲期間，每戶還將給予適量奶粉補貼。
“從懷孕前后，到孕產期、產后，甚至到孩子進入小學，都能享受到相應的免費服務與照料。”石河子市人口與計劃生育委員會相關工作人員在接受當地媒體采訪時說。之前他們經過調研發現，對于是否要二孩，除了經濟方面的考量外，很多家庭更主要的顧慮，是沒有時間和精力去照顧第二個孩子，“這些政策就是為了解決廣大家長的后顧之憂”。
7月5日，遼寧第一個從省級層面提出了鼓勵生育的政策。這些政策包括推進生育保險和基本醫療保險合并實施，完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產假制度。同時，鼓勵雇主為孕期和哺乳期婦女提供靈活工作時間安排及必要的便利條件等。
根據規劃，遼寧省的目標是把生育率從2015年的0.9，提高到2020年的1.4、2030年的1.8。
不少學者認為，這一政策是遼寧人口形勢發展的必然。
“生育率更低、老齡化更嚴重、流動外遷加劇等問題，都集中體現在這一個過去計劃經濟時期國營企業發展較好的省份上。”王廣州在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，遼寧的現狀只是當下中國的一個縮影，未來各地可能都會出現這種情況。
另據媒體報道，目前國家衛健委正在組織專家，研究在全國施行獎勵生育的可能性，測算對不同孩次家庭給予獎勵所能帶來對刺激生育的不同效果。據悉，這項研究預計將在今年年底完成，屆時可能上報有關部門。
如何鼓勵生育？
世界各國的經驗表明，降低生育率比較容易做到，但要提升生育率卻要難得多。中國該出臺什么樣的政策鼓勵生育，已經成為學界和輿論討論的焦點話題。
針對目前各地已經出臺的鼓勵政策，就有輿論認為，這些福利主要集中在延長產假、生育補貼等方面，仍屬于“小恩小惠”，如果不能從根本上解決影響生育意愿的難題，生育率難以得到提高。
比如說，托幼問題是廣大家庭普遍關注的問題，二孩政策實施以后，相當一部分家庭想生不敢生，就是擔心孩子生出來以后沒有人照顧。據相關研究測算，托幼問題如果得到妥善解決，二孩的出生率會提高8個百分點左右。
全國政協委員、原國家衛計委副主任王培安在今年全國兩會前接受記者采訪時表示，國家有關部門正在加緊進行調查研究，將制定國家嬰幼兒（主要指0-3歲）發展的規劃，制定行業標準，制定推動和支持嬰幼兒事業發展的政策措施，預計今年年內能夠出臺。
還有一些學者認為，除了興建托兒所、提供各種生育福利之外，最根本、最重要的政策，是直接的財政補貼以及減免稅收。
北京大學光華管理學院教授梁建章就提出，對于普通家庭來說，如果不通過財政補貼的手段降低生育成本的話，人們是不會多生的，只有真金白銀人們才會提高他們的生育意愿。
在梁建章看來，每個國家用于補貼有孩子家庭的財政補貼占GDP的比例，和這個國家的生育率成正相關。“世界其他國家都給了GDP的1%~5%，獎勵生育真正比較成功的北歐國家，給了GDP的5%。所以中國很有可能至少要用GDP的2%~5%來獎勵生育，才能把生育率提升到一個相對比較好的水平。”
當前中國的GDP是80萬億元，5%就是4萬億元。這是一個非常大的數字，但梁建章認為，如果分攤到中國兩億多的孩子，每個人每年也就只有一萬多元。“我們知道大城市撫養小孩的成本遠遠高于這個數字，所以這個數字說起來多，但是其實不多，我們真的需要這么大的獎勵力度，才能提升一部分人的生育意愿。”
個稅優惠也被認為是提高生育意愿的有效政策之一。南開大學人口與發展研究所教授原新在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“如果把個人個稅的起征點按照家庭收入情況征收的話，就是很好的支持政策。例如，一位先生的太太不工作，兩個孩子在撫養，掙2萬的工資，4個人一平均，起征點5000元不用交稅了，但是現在要養家就要交完稅后養家。”
今年6月，全國人大公布了個人所得稅法修正案草案（征求意見稿），提到“子女教育支出”一項的扣除。不過，草案并未對“子女教育支出”做詳細說明。
中國人口與發展研究中心副研究員黃匡時曾專門向全國人大遞交過報告，建議減免個稅，鼓勵生育。
他對《中國新聞周刊》說，比如每撫養一個孩子或每贍養一個老人，征稅的最低標準可以提高1000元，實際贍養老人的子女享受稅收減免；針對孩子的稅收減免，夫妻雙方共享，單親家庭享受全部額度。
此外，還有聲音呼吁實行“全面放開三孩”政策。今年全國兩會期間，全國人大代表、廣東國鼎律師事務所朱列玉就提交了放開三孩的議案。他認為，只有這個辦法才能使人口穩中有升。
朱列玉在議案中寫道，“中國生育率低于更替水平已達二十余年，如不盡快調整人口政策，增加人口，中國將會進入低生育水平國家，故建議盡快全面放開三孩政策。”
事實上，在不少學者看來，面對新的人口發展態勢，漸進式地調整計劃生育政策直至最后全面放開生育，已是一種必然的選擇。
全面放開生育？
改革開放后，中國的人口政策幾經變化。1982年9月，計劃生育被定為基本國策，同年12月正式寫入憲法。“晚婚、晚育，少生、優生”成為社會生活的常態。
2011年11月，全國各地全面實施“雙獨二孩”政策；2013年12月，一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的“單獨二孩”政策依法啟動實施；2016年1月1日，正式放開“全面二孩”。
但從實際效果看，歷次的生育政策調整并未改變人口發展的基本趨勢，出生率偏低、老齡化加劇問題日益突出。
根據世界銀行數據，2015年中國總和生育率為1.62，不僅低于全球平均水平2.45，甚至還低于高收入經濟體的1.67。2017年，中國新生嬰兒數比2016年少了63萬。與此同時，全國勞動年齡人口占比也從2016年的65.6%下降到64.9%，人口紅利不斷減少。
近年來，隨著人口形勢的不斷變化，中國的計劃生育政策要不要徹底放棄，改而實行全面放開的生育政策，一直是政府、學界與民間普遍關注和討論的一個焦點問題。
今年6月，中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇就在人力資源和社會保障部主管雜志《中國人力資源社會保障》上，發表了一篇題為《全面放開生育刻不容緩》的文章，呼吁調整現有的人口政策。
文章說，目前中國人口呈現出生率下降、出生規模下降、 生育率下降、老齡化程度上升、經濟主力人口萎縮的“三個下降、一個上升、一個收縮”格局，前景不容樂觀。
在周天勇看來，未來5年，中國青年人口將減少3000萬左右，經濟主力人口收縮較大。中國有可能呈現出更快的老齡化速度，甚至要比日本、韓國和中國臺灣等國家和地區更快，比例更高。老齡化加快，將使經濟增長放緩壓力進一步加大，養老金負擔會越來越嚴重，財政和金融體系的壓力和風險也不斷加大。
面對嚴峻的形勢，周天勇認為，“對生育了二胎的家庭，應適當給予個人所得稅退稅，從而達到鼓勵生育的目的”。此外，“由國家興辦義務托兒所和幼兒園，以降低和消除生育要放棄工作的機會成本”。
近日，關于全面放開生育政策的討論越來越多。
但與此同時，也有學者對全面放開生育后，究竟會對中國未來的社會經濟發展產生什么樣的影響表示擔憂。
對外經濟貿易大學公共管理學院教授李長安就認為，一方面，全面放開計劃生育能不能遏制出生率下降的趨勢很難講，因為世界各國的經驗證明，人口趨勢一旦形成，想要扭轉相當困難；另一方面，這很可能會對全國人口結構產生重大的影響。因此，在全面放開計劃生育政策的同時，還必須未雨綢繆，加強對人口發展趨勢的科學預測，建立和完善人口變化對經濟社會發展帶來沖擊的預防體系。
