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2024年11月22日
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“第二屆國際城市可持續發展高層論壇”8月1日在成都舉行，第十三屆全國政協常委、政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任楊偉民出席并演講。
楊偉民表示，前一段時間的搶人大戰完全背離了城市化的這一規律，只要白領，不要藍領，城市是根本無法運行的。
楊偉民說，城市居民現在都抱怨，特別是特大城市，都抱怨保姆護工貴，這里邊勞動年齡人口減少的因素，但也和所在城市的政策有關。“你把所謂的低端人口都趕走了，那就得承受高成本的痛苦。”楊偉民如是說。
楊偉民認為，我國城市用地結構存在的最大問題是居住用地太少，就業用地特別是工業用地太多。而且用居住用地的高價去補工業用地的低價，楊偉明表示，“這助推了高房價，也助推了產能過剩。”所以十八屆三中全會提出了一條措施，建立有效調解工業用地和居住用地合理比價機制，調整工業用地價格，“但是沒有落地。”
以下為演講實錄：
楊偉民：各位來賓，女士們、先生們，大家上午好。非常高興參加第二屆國際城市可持續發展高層論壇，城市化是中國現代化的必經之路，也是當前中國擴大內需和供給側結構性改革的一個結合點。正確的城市化政策既能擴大有效投資和消費需求，也是空間結構、經濟布局、人口分布的結構性改革。針對當前城鎮化當中的一些問題，我想講兩個方面的看法，我今天不講成就了，前面已經講了很多成就了。
一，遵循城市化規律
今年是改革開放四十周年，四十年來中國創造了經濟發展的中國奇跡，其中一條重要經驗就是我們真正按經濟規律辦事了。四十年來我國城鎮化也取得了不少進展，但是也出現了農民工難以市民化、造城運動、房地產泡沫、人地失衡、職住失衡、城市病、大拆大建等問題，出現這些問題原因也很簡單，其實就是沒有按照城市化的規律來辦事。有七個方面是下一步城市化當中需要把握的。
第一，城市化是經濟發展的結果。城市化是經濟發展自然而然的過程及結果，雖然城市化有助于經濟增長，但不能本末倒置，把結果當作源泉，把城市化當作拉動增長的手段。推進城市化不能盲目規劃建設新城新區、圈地、造城、建房，這些雖然短期內可以拉動投資，但是如果沒有產業、就業，沒人居住，就會變成鬼城，投資沒有回報，舉債無法償還，不僅增長會停滯，還可能帶來債務危機乃至金融危機。目前地方政府規模巨大、五花八門的隱性債務，其實很多就是以城市化的旗號舉借的。
第二，城市化布局是集中的。人是跟著就業崗位走的，在農業社會人跟著耕地走，耕地是分散的。所以人口和就業也是分散的，但是到了工業社會，產業鏈集中，就業要集中，人口要集中，城市化就是就業和人口集中的過程。一些發達的國家，最終成為城市化密集的地區，也就是幾片地區。對中國這種擁有14億人口的大國而言，最終成為城市化密集的地區也就是十幾片，絕大多數國土最終就是農產品(5.330, -0.07, -1.30%)的主產區，或者是生態功能區。在農產品主產區和生態功能區，人口最終是要走的，所以大量的造城建房是沒有希望的。
我們的一些地區縣縣搞工業、鎮鎮搞開發，到處都有開發區，到處都有新城新區、房地產項目，到處都有工廠，到處都要建設污水處理廠、垃圾填埋場，到處都要拉電網，建軌道交通，建高速公路，但是許多開發區其實沒有工人干活，沒有人煙，只有一個廣告叫此房出租，但是真的會有人租嗎？最終我想可能就會丟給大自然，給自然增加負擔。
一些城市是依托交通樞紐形成的，但那是早期城市化的模式，那是因為周邊本來就沒有城市作為依托，但是現在一些城市在遠離中心城區的地方，試圖通過建設一個高鐵站、一個飛機場就形成十幾萬幾十萬人的新城，本來你建設高鐵站、飛機場就是因為有了城市才要建設的，怎么可能再依托這些場站形成新的城市呢？
第三，城市用地和人口要匹配。城市化是農業人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉為城市建設用地的過程，但人地要平衡，進多少人就要占多少地，而不是反過來占多少地就要進多少人。
在土地財政的模式下，所有的城市都是只要地不要人，所有城市都認為給自己的土地指標太少了，而中央要求他們給進城務工人民落戶的時候卻遲遲沒了動靜。結果是城市建設用地的規模超出了人口集中的規模，城市建成區的人口密度大幅度下降，這是不符合城市可持續發展要求的，而且嚴重背離了中國人多地少平原缺的國情。
過去我們經常說我國是地大物博，現在對物博已經有了正確的認識，就是知道自己資源是短缺的，但是對地大還缺少正確的認識。我國雖然有960萬陸地國土空間，山地33%，高原26%，盆地19%，平原只占12%，丘陵占10%，人均平原面積只有860平方米，也就是說人均1.3畝。美國人均有12500平方米，歐洲是人均8400平方米，我國的吃飯問題、城市化、工業化、基礎設施建設等等都必須主要依靠這860平方米的平原面積，所以集約利用平原是非常非常重要的，如果浪費濕地占用平原是在吃子孫飯、斷子孫路。
第四，城市是不同職業的人組成的。城市化之所以成為必然是因為城市的效率高，效率高是因為城市的社會分工可以不斷細化深化，互相創造需求和供給，你給我看病，我就給你清理垃圾，你給我孩子教書看病，我賣給你油鹽醬醋，等等。我們許多城市都要建成高大上的功能，比如說都要想成為科研中心，但是建成科研中心光有科學家就能建成嗎？科學家也要吃喝拉撒，也要有人為他服務。前一段時間的搶人大戰完全背離了城市化的這一規律，只要白領，不要藍領，城市是根本無法運行的。城市居民現在都抱怨，特別是特大城市，都抱怨保姆護工貴，這里邊勞動年齡人口減少的因素，但也和所在城市的政策有關。你把所謂的低端人口都趕走了，那就得承受高成本的痛苦。更嚴重的全局性的問題是，我國現在還是中等收入國家，但已經呈現未富成本高的狀態，其中人力成本的大幅度上漲很大程度上是因為我們的城市政策缺乏包容性，只讓農民工進城干活，不讓他們在城市落戶，表面上看降低了城市的公共服務費用，但助推了全社會人力成本超階段快速上漲，對保持競爭力是十分不利的。
第五，城市用地結構要均衡。我國城市用地結構存在的最大問題是居住用地太少，就業用地特別是工業用地太多。全國工業就占了3萬平方公里，日本工業用地只有1600平方公里，中國住宅用地占國土面積的0.3%，美國占1.4%，日本占3%，日本的三大都市圈，法國的大巴黎地區，居住用地都是工業用地的5-6倍，而我們的城市一般居住用地和工業用地都是1比1，北京稍微好一點是1.29比1，北京還是工業最少的地方，但是這里邊還沒有包括農村的工業用地。工業用地和居住用地的結構失衡是因為過去長期以來我們在指導思想上重物輕人、重視工業，而且工業用地的價格低，居住用地的價格貴。用居住用地的高價去補工業用地的低價，助推了高房價，也助推了產能過剩。所以十八屆三中全會提出了一條措施，建立有效調解工業用地和居住用地合理比價機制，調整工業用地價格，但是沒有落地。
第六，城市是要職住平衡的。我國城市核心區往往是就業用地多，居住用地少，比如北京核心區有92.5平方公里，居住用地占32%，行政辦公、文化設施、公共服務等就業用地占37%，而且居住用地往往都是低層建筑甚至是平房，就業用地多是摩天大樓，北京核心常住人口和就業人口都是200萬，估計職住比至少是0.5左右，也就是說每天至少上百萬人口從四面八方進入核心區上班，晚上回到非核心區睡覺。相反，北京的回龍觀、天龍苑兩大睡城居住人口80萬，其中50%人口是20-40歲的年輕人，他們的工作地點多是西二旗、中關村(5.320, -0.12, -2.21%)、望京、CBD等等，這兩個地區的居住人口大大多于就業人口，職住失衡才是交通擁堵的根本原因，不能都怨老百姓(69.880, -2.12, -2.94%)愛買車。北京二環路以內的面積在城六區面積的6%，但是承擔了機動車交通量的30%。解決交通擁堵，治本之策是調整空間結構，促進職住平衡。
第七，城市規模要同資源環境承載能力相適應。因為時間關系就不多說了。
二，加快農業轉移人口市民化
中央提出，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為推進城鎮化的首要任務，并提出到2020年落戶1億人的目標。但是現在這個政策落實得很不利，針對這種情況，黨的十九大進一步提出加快農業轉移人口市民化，也就是說過去落實得太慢了。加快農業轉移人口市民化是供給側結構性改革的重大任務，供給側結構性改革的一個宏觀背景是我國勞動年齡人口大幅度減少，應對策略之一是要擴大勞動數量。但是擴大勞動數量不是說要增加每一個勞動者一天或者一周的勞動時間，而是要增加勞動者一生的勞動時間，這對中國是非常有益的。
不讓農民工市民化，不少農民工，因為我們中國大概有2億多，不少農民工40多歲就回鄉了，也就退休了，所以這些農民工一生就減少了工作20年，少掙了20年的錢，這是對勞動力資源的極大浪費。
各地不讓農民工市民化的理由是中央提出嚴格控制特大城市規模的方針，這里必須得搞清楚一個概念，什么叫城市？在中國至少有3個由大到小的城市概念。
一是行政區，即直轄市、設區市的轄區面積。二是城區，就是設區的市。現在各地紛紛搞縣改區，所以不少城市的荒郊野外都變成了城區，京津滬所有的縣都改成區了，所以這時候行政區和城區的范圍就一樣了，但是多數設區的市還是城區小于行政區的，因為它還是有限。三是中心城區，比如北京的中心城區是城六區。
中央提出的嚴格控制特大城市人口規模，這里的城市指的是中心城區，不是行政區意義上的城市，也不是城區意義上的城市，而且要控制首先要控制的是功能，而不是要控制人口，功能不來了人也就不來了。你要控制人口，首先就要控制功能，因為是城市要做大功能，把人口給吸引過來，你怎么還控制幫你實現這些功能的人口呢？當然解決農民工人口市民化的問題，不僅僅涉及態度問題，還涉及到戶籍制度、住房制度、社會保障、教育特別是高考制度，等等。時間的關系我就不講了。
再說簡單一個問題，現在鼓勵農業轉移人口回鄉創業，這也是放在國際大環境和國內大環境來考慮，我國制造業在國際市場的競爭力已經下降，如果過早鼓勵農民工大量回鄉，作為他個人他一生的收入就會減少，作為國家全社會的生產效率就會降低，現在城市特別是東部地區的制造業用工嚴重不足，有的地區不得不到轄區的農村動員有勞動能力的人再進城。我國作為一個大國，必須保持一定比例的制造業，但是今后誰來務工？這是一個嚴肅的問題。如果不恰當的鼓勵農業轉移人口回流農村，最終影響的是國家競爭力，還會帶來長遠的社會結構失衡的問題。
我就講到這里，謝謝各位。
