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2024年11月22日
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探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革、建立新增耕地等指標跨省域調劑機制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農村改革內容中，多項與農村土地制度改革相關。
厘清人與地的關系，始終是農村改革的核心。農地制度改革今年有哪些具體舉措？相關改革如何穩妥推進？改革各方利益能否得到更好保障？本報記者走訪了一些農民和專家，求解答案。
延——
土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡丹”；解決人地矛盾不該靠不斷平分、細碎化土地規模
“第二輪土地承包到期后再延長30年！”當消息傳到山東商河縣懷仁鎮閆家村時，閆德順全家都很開心。老閆女兒女婿外出務工，早已在城里買房安家，老兩口上了年歲，大田種不動了，想流轉出去賺點穩定的租金，可又擔心地轉出去后收不回。“這下心能放肚子里了。”
閆德順的“定心丸”，對同村的種糧大戶閆墩福來說，就是“活絡丹”。他去年在村里流轉了100多畝地，建起家庭農場。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬一地收回去，我這投入就‘打水漂’了。現在政策定了，我這心更活了，能放手去干了。”
黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶認為：“這一政策安排既體現了穩，也體現了活”。
穩——改革開放以來，我國農村土地進行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年，將使農村土地承包關系穩定75年。葉興慶說：“這足以體現保持土地承包關系穩定并長久不變，對擁有承包地的普通農戶及流轉承包地的新型農業經營主體，都能起到穩預期的作用。”
活——新一輪承包期再延長30年，時間大體是在第二個百年奮斗目標實現的節點，我國的經濟結構、社會結構、城鄉人口結構等都會發生更大變化，目前的改革舉措為屆時進一步完善相關政策預留了空間。“隨著農村人口代際轉換，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化，其要素功能愈發彰顯，屆時應當做出更適合農村生產力發展水平的土地制度安排。”葉興慶說。
圍繞土地承包延期，也有部分農民提出自己的關切：家里人口增加了能再分到地嗎？舉家進城落戶后承包地怎么辦？
“這些問題反映的都是人地矛盾。”葉興慶認為，人多地少是我國的基本農情，人地矛盾會一直存在。解決這個矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規模來解決。“根據人員增減不斷調整土地承包政策，會犧牲制度的穩定性。今后應當通過將承包地承載的生計保障、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道、多途徑促進農村勞動力轉移就業，統籌解決這個問題。”
對于新增人口能否再分地，農業農村部部長韓長賦日前明確表示，總的原則是堅持承包地大穩定、小調整，尊重農民意愿，在政府指導下通過村集體民主協商解決。二輪承包到期時，也將依法和依照農民群眾的集體意見來解決這類問題。
關于舉家進城落戶農戶的承包地，現有的政策是退與不退由農戶自愿，鼓勵依法有償地退回村集體。葉興慶說，目前缺少的是權利退出的市場化通道。他建議，可成立跨村、跨鄉的公益性農村土地收儲整治機構，將離農進城、自愿退出的農戶土地收購、整治，然后按照適度規模向外發包。
分——
宅基地“三權分置”改革，有助于將閑置的農房、宅基地用起來，但要防止炒起來
43歲的金雪艷，在江蘇蘇州市高新區通安鎮樹山村土生土長。“近些年村里人到城里買房居住的漸漸多起來，村里的不少老屋既沒人住，又沒法用，只能空在那里。”這兩年有公司過來將閑置農房改成民宿后，樹山村變了。游客增多，農產品不愁賣，村民腰包越來越鼓。“一年4萬多元收入，比不少城里人賺得還多呢。”
金雪艷見證的變化，反映的其實是不少鄉村土地供需嚴重不匹配的現實。
從供給側看，近年來，由于農村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農房增多。中國社科院農村發展研究所《中國農村發展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當于現有城鎮用地規模的1/4。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。
從需求側看，鄉村休閑、旅游、養老等新產業以及農村電商等新業態在農村發展迅速。僅2017年，全國休閑農業和鄉村旅游各類經營主體就達33萬家，比上年增加3萬多家。“井噴式”的增長態勢讓農村新產業、新業態的用房用地需求日益強烈，無地無房可用常常成為這些創新主體吐槽的焦點。
“供需無法匹配，其根源在于缺乏相應的制度安排來保障各方權益。”葉興慶說。今年的中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。“探索‘三權分置’改革，為閑置農房和宅基地的利用提供了空間。應當注意的是，要讓閑置的農房、宅基地用起來，同時也要防止炒起來。”
葉興慶說，判斷“用起來”還是“炒起來”，一個很重要的維度是看誰來主導。按照現行的宅基地制度安排，只有農村集體經濟組織內部成員才能獲得宅基地的使用權，把閑置農房、宅基地用起來，也應強調農村集體經濟組織的主導作用，通過與工商資本聯營、合作，有效盤活閑置資源。要嚴格防止投機資本將閑置的宅基地、農房炒起來，更不能讓城里的投機資本利用農村宅基地建別墅大院和私人會所。
活權先要確權。目前全國農村宅基地登記發證率達到82%，集體建設用地登記發證率達到76%。國家行政學院教授劉銳說，宅基地確權需要準確把握法律法規和政策規定，不能“一刀切”，不能讓違法違規者通過“三權分置”獲取超額利益。要處理好違法違規宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農民之間利益平衡。
調——
新增耕地等指標跨省域調劑，將使土地增值收益從發達地區流向欠發達地區，從城市化地區流向非城市化地區
今年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。《政府工作報告》對此進行了重申。
葉興慶表示，此項改革的實質是在全國范圍內實現土地增值收益從發達地區流向欠發達地區，從城市化地區流向非城市化地區。“從現實看，東部發達地區經過多年發展，補充耕地的空間基本沒有了，難以完成占補平衡，欠發達地區通過土地整治，將新增耕地指標等調劑給發達地區，一方可以獲得發展空間，一方可以獲得發展資金，實現雙贏。”
基層實踐早已開始。去年底，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區正式簽訂土地增減掛鉤節余指標流轉協議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉。此次簽約流轉指標共計7000畝，總金額達50.4億元。四川省國土資源廳相關負責人介紹，指標流轉收益將全部用于當地脫貧攻堅，為農村的聚居點建設、扶貧產業發展提供資金支持。
今年全國兩會結束之后，國辦印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，明確兩項新政的實施細則，回應了指標量、價如何確定等社會關切。
就補充耕地跨省統籌而言，《辦法》規定，由中央部委充當指標調劑的中間人，以占用耕地類型確定基準價，依據指標需求者經濟發達程度收取不同的補償費用，在5檔省份指標調節系數中，北京、上海位列第一檔，調節系數為2，重慶、四川、貴州等省份位列五檔地區，調節系數為0.5。
就增減掛鉤節余指標跨省調劑而言，《辦法》明確將由國家統籌跨省域調劑使用的建設用地增減掛鉤節余指標限定為深度貧困的“三區三州”（即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項指標量、價均由中央部委指定，不是供需雙方自由競價。專家表示，此規定有利于減少指標供給方的盲目性，避免指標價格大起大落。但要注意的是，計劃分配的指標量有可能與各地提供節余指標的潛力、意愿脫節，會造成一些地方自上而下分配節余指標的“生產量”，有可能導致行政推動、強迫命令、違背農民意愿的情況發生，在實際工作中應注意防止。
葉興慶提醒，資源是最寶貴的，欠發達地區要從長計議，別為了眼前的收益把指標全部騰挪給發達地區，要為自己未來發展留下用地空間。
