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2024年11月24日
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3月5日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂開幕。國務院總理李克強在政府工作報告中提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。
受訪專家認為，這一重要的改革，有利于提升農村土地相對價值，并將在推進扶貧攻堅、緩解大城市用地矛盾等方面起到重大作用。
政策加速松綁
城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區內各類土地面積平衡，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少等目標。
從改革歷程來看，增減掛鉤節余指標流轉交易的推動，是一個緩慢“松綁”的過程。
1998年，浙江省以耕地占補平衡為原則實施“土地整理折抵建設用地”。2004年國家提出“城鄉建設用地增減掛鉤”，但規定不能跨區縣（市）置換建設用地指標。2011年，國土資源部《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》則明確提出，嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區。
不過，隨著精準扶貧、農地改革等相關工作的進一步深入，最近兩年，“松綁”進度大大加快。
2015年12月， 中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中指出，要利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部印發了《關于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用。
2017年，增減掛鉤政策進一步拓展，省級扶貧開發工作重點縣可將增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用，適用范圍由原來的832個貧困縣拓展到1250個貧困縣。
而國土部在去年11月印發的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》（以下簡稱《意見》），則被認為是重啟指標跨省流轉的標志性文件。《意見》正式允許將增減掛鉤節余指標由省域范圍內流轉擴展到東西部扶貧協作和對口支援省份之間，增減掛鉤結余指標的跨省流轉和交易得到制度保障。
盡管這份文件對跨省流轉的渠道限制依然明顯，但在扶貧領域，其力度可謂空前。上述《意見》規定，深度貧困地區可不受指標規模限制，超過國家下達部分，經省級國土資源主管部門核定后報國土資源部追加認定。
實際上，由于協作對口支援省份一般是經濟發達、土地供需緊張、土地出讓成交價格較高的城市，此類交易被認為將會在制度和平臺搭建完成后大量出現。
僅以貴州為例，根據國務院去年12月發布的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，調整后的東西部扶貧協作結對關系，與貴州下屬縣市結對幫扶的城市，均為上海市、廣州市、杭州市、寧波市、青島市、蘇州市等一二線城市。
不過，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥指出，盡管政府工作報告并未有對口支援的相關表述，但為防止指標交易被濫用、指標出讓地耕地大量流失的情況，所以在具體的操作過程中，相關部門還是會以審慎的態度為主。
將為貧困地區提供大量資金
在李國祥看來，新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制的建立，更重要意義在于，這是國家層面，為貧困地區的發展和建設所設計的重要內生資金來源。
隨著扶貧攻堅進入倒計時階段，如何解決貧困地區的發展資金來源問題，已經成為亟待解決的重要問題。今年的政府工作報告中提到，五年來，中央財政五年來投入的專項扶貧資金已超過2800多億元。
而從試點經驗來看，指標流轉交易確實可以為貧困地區提供大量的建設所需資金。
2017年底，時任國土資源部總督察辦副主任的國土部規劃司副司長孫雪東在受訪時表示，2012年以來增減掛鉤收益返還農村資金的總額達到了2753億元，2016年2月至今年9月，通過省域內節余指標的流轉，貧困地區獲得級差收益461億。
以安徽為例。2月初，安徽省國土資源廳公布的2018年第一批城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉使用掛牌轉讓交易結果顯示，成交的唯一一筆交易是由安徽省安慶市岳西縣人民政府轉讓給安徽省合肥市人民政府，指標面積1402.347畝，成交價格為40萬元一畝，總金額超過5.6億元。
而記者根據岳西縣已公布的2017年前三批次各類國有建設用地使用權（拍賣）出讓成交公示計算發現，岳西縣2017年累計出讓國有建設用地約319畝，成交總額約1.18億元，成交價格約為36.9萬元每畝。而合肥市，僅2017年11月上市的20宗累計2431.5143畝各類國有建設用地，其上市參考總價就到達953537.488萬元，均價超過390萬元一畝。
這中間的巨大價格差異，被認為為土地指標出讓地提供了大量的議價空間。但這也被認為是此次政府工作報告專門提出，要將所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興的原因之一。
這也與各地方一直以來的試點做法相符。
四川省自2006年起，成為首批城鄉建設用地增減掛鉤試點的地區。土地專家、成都市社會科學院原副院長陳家澤表示，四川成都等地的實踐顯示，掛鉤項目產生的土地增值收益返還給土地所有者，或返還給農戶，或返還給集體經濟組織，是完全可行的。在拆舊建新過程中，一些地方還將結余出來的建設用地指標成為交易標的，通過招拍掛進行競價，從而完成土地指標的價格發現機制。
陳家澤認為，指標交易過程中，一方面要嚴格監管土地整理和復墾過程，保證交易合規合法適度；另一方面，要建立統一的指標交易平臺和系統，保證交易過程的市場化。
而李國祥也指出，占補平衡與增減掛鉤二者之間實際上是聯系起來的，通過增減掛鉤減少的部分集體建設用地，相當一部分被復墾成為耕地，是耕地占補平衡的一個重要土地來源。建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，必須與全面實行永久基本農田特殊保護、高標準農田建設等政策結合在一起，保證耕地的數量不下降，質量有提升。
