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2024年11月24日
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從1997年全國統一建立企業職工基本養老保險制度開始，到今天正好20年時間。20年間，中國現代基本養老保險制度從無到有，從小到大，經過不斷的制度創新與擴面，目前已經實現了城鄉13億人口基本養老保險全覆蓋，這是人類社會保障史上的一項創舉，也是我國基本養老保險制度改革取得的偉大成就。由于在社會保險擴面方面取得的成績得到國際社會的高度認可，2016 年11 月，國際社會保障協會第32 屆全球大會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。回顧歷史，鼓足勇氣和信心，繼往開來。
一、城鎮企業職工基本養老保險擴面
我國建立“繳費型”現代社會保險制度起始于1991年企業職工養老保險改革試點。1991年6月26日，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，該決定指出：企業和職工個人繳納的基本養老保險費轉入社會保險管理機構在銀行開設的“養老保險基金專戶”。要積極創造條件，實行基本養老保險基金由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。
1995年3月1日，國務院發布《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，該通知指出：基本養老保險費用由企業和個人共同負擔。實行社會統籌與個人賬戶相結合。這是官方首次明確“統賬結合”的養老保險模式，并首次提出建立基本養老保險個人賬戶。該通知首次規定了參保人領取養老金的兩個必備條件：一是職工到達法定離退休年齡，二是個人繳費累計滿15年。此外，該通知還提出到本世紀末，基本建立起適用城鎮各類企業職工和個體勞動者的社會養老保險體系。
1997年7月16日，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，該決定標志著城鎮企業職工基本養老保險在我國開始全面推廣，它第一次明確規定：企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%，個人繳費的終極目標是個人繳費工資的8%，并首次明確規定：基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。進一步擴大養老保險的覆蓋范圍，基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業及其職工。
1998年8月6日，國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，該通知指出：在1998年8月31日以前，實行基本養老保險行業統籌企業的基本養老保險工作，按照先移交后調整的原則，全部移交省、區、市管理。
2003年7月3日，勞動和社會保障部辦公廳發布《關于進一步做好城鎮從業人員參加社會保險工作有關問題的通知》。
2005年12月3日，國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，該決定指出：逐步做實個人賬戶，完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度；統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，擴大覆蓋范圍；改革基本養老金計發辦法，建立參保繳費的激勵約束機制。城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。當前及今后一個時期，要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。
從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。改革基本養老金計發辦法：基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。建立基本養老金正常調整機制。建立健全省級基金調劑制度，加大基金調劑力度，盡快提高統籌層次，實現省級統籌，為構建全國統一的勞動力市場和促進人員合理流動創造條件。
2006年底，納入社區管理的企業退休人員共2833萬人，占企業退休人員總數的68.8%。全國參加“老農保”人數為5374萬人，全年共有355萬農民領取了養老金，比上年增加53萬人，全年共支付養老金30億元。年末農村養老保險基金累計結存354億元。
2007年底，納入社區管理的企業退休人員共3136萬人，占企業退休人員總數的71.2%。遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆等11個做實企業基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金786億元。年末全國參加“老農保”人數為5171萬人。全年共有392萬農民領取了養老金，比上年增加37萬人。全年共支付養老金40億元。年末農村養老保險基金累計結存412億元。
2008年底，年末納入社區管理的企業退休人員共3461萬人，占企業退休人員總數的73.2%。遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金1100多億元。全國已有18個省份和新疆生產建設兵團出臺了養老保險省級統籌制度。在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個省市開展了事業單位工作人員養老保險制度改革試點準備工作。年末全國參加“老農保”人數為5595萬人，比上年末增加424萬人。全年共有512萬農民領取了養老金，比上年增加120萬人。全年共支付養老金56.8億元，比上年增加42%。年末農村養老保險基金累計結存499億元。年末有27個省份的1201個縣市開展了被征地農民社會保障工作，1324萬被征地農民被納入基本生活或養老保障制度。
2009年底，年末全國就業人員77995萬人，城鎮就業人員31120萬人，全國農民工總量為22978萬人。年末全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人，其中，參保職工17743萬人，參保離退休人員5807萬人。年末參加基本養老保險的農民工人數為2647萬人，年末參加企業基本養老保險人數為21567萬人。年末遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金1569億元。截至2009年底，全國31個省份和新疆生產建設兵團已全部建立養老保險省級統籌制度。不過，特別值得一提的是，這里的“省級統籌”只是名義上的統籌，并非真正意義上的省級統收統支，實質上仍是縣（市）統籌。
二、農民工退保與城鄉居民基本養老保險誕生
從2006年春節前，開始出現“農民工退保”現象，其中，問題比較突出的地區是深圳。2007年深圳退保人數為83萬人，而成功轉保人數只有9672人。農民工退保這一現象一直持續至2009年底，當時“新農保”尚未誕生，農民工社保關系沒有“轉續”通道，即便有接收地，農民工也只能轉出“個人賬戶”，而無法將雇主繳費的一部分積累同步轉出，其結果是各地無法接收農民工社保關系轉賬，許多農民工被迫退保。很顯然，這是我國社保制度存在的巨大缺陷與漏洞，這是制度的不公平。
2009年9月1日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點。探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。參保范圍：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。它讓中國農民第一次擁有了自己的基本養老保險制度，這是中國社保制度改革的一次飛躍與進步。
2009年12月28日，國務院辦公廳轉發人社部、財政部《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》，本辦法適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工，已經按國家規定領取基本養老保險待遇的人員，不再轉移基本養老保險關系。從2010年1月1日起，參保人員跨省流動就業的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地。從此，中國農民工社保關系第一次獲得了在全國“漫游”、轉續的資格，這也是社保擴面的關鍵一步。
2009年末，有27個省、自治區的320個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣列入首批新型農村社會養老保險（“新農保”）試點。全國參加“老農保”與“新農保”人數共計8691萬人，比上年末增加3096萬人。全年共有1556萬農民領取了養老金，比上年增加1044萬人。全年共支付養老金76億元，比上年增加33.8%。年末農村養老保險基金累計結存681億元。參加被征地農民社會保障人數2500多萬人，約增加1200萬人。
2010年底，全國有27個省、自治區的838個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。年末全國參加“新農保”人數10277萬人，其中領取待遇人數2863萬人。全年“新農保”基金收入453億元，其中個人繳費225億元，基金支出200億元，基金累計結存423億元。
在農村“新農民”快速而順利推進的基礎上，城鎮居民也開始復制“新農保”。2011年6月7日，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，國務院決定，從2011年起開展城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城鎮居民養老保險）試點。建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度，實行社會統籌和個人賬戶相結合，與家庭養老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鎮居民老年基本生活。2011年7月1日啟動試點工作，實施范圍與新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點基本一致，2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。參保范圍：年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險。這是中國基本養老保險制度的再次大擴容，它將擁有城鎮戶口但無正規工作或收入，而且尚未加入企業職工基本養老保險的人群，全部納入城鎮居民養老保險。這是社保制度第一次實現城鄉居民的真正平等，并最終將他們全部納入同一個制度，即城鄉居民基本養老保險。
2011年底，全國有27個省、自治區的1914個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣開展國家“新農保”試點，年末試點地區參保人數32643萬人，比上年末增加22367萬人。其中實際領取待遇人數8525萬人。全年“新農保”基金收入1070億元，比上年增長135.9%。其中個人繳費415億元，比上年增長84.0%。基金支出588億元，比上年增長193.3%。基金累計結存1199億元。年末全國有27個省、自治區的1902個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣及新疆生產建設兵團開展國家城鎮居民社會養老保險試點。年末國家城鎮居民社會養老保險試點地區參保人數539萬人，其中實際領取待遇人數235萬人。全年城鎮居民社會養老保險基金收入40億元，其中個人繳費6億元。基金支出11億元。基金累計結存32億元。
2012年底，全國所有縣級行政區全面開展國家城鄉居民社會養老保險工作。年末國家城鄉居民社會養老保險參保人數48370萬人，比上年末增加15187萬人。其中實際領取待遇人數13075萬人。全年城鄉居民社會養老保險基金收入1829億元，比上年增長64.8%。其中個人繳費594億元，比上年增長41.0%。基金支出1150億元，比上年增長92.2%。基金累計結存2302億元。截至2012年底，城鄉居民養老保險實現了制度全覆蓋，尤其是新農保提前8年實現制度全覆蓋，這是一個了不起的改革創舉。
2013年底，城鄉居民基本養老保險參保人數49750萬人，比上年末增加1381萬人。其中實際領取待遇人數13768萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2052億元，比上年增長12.2%。其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%。基金支出1348億元，比上年增長17.3%。基金累計結存3006億元。
2014年底，城鄉居民基本養老保險參保人數突破5億人，達50107萬人，比上年末增加357萬人。其中實際領取待遇人數14313萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2310億元，比上年增長12.6%。其中個人繳費666億元，比上年增長4.7%。基金支出1571億元，比上年增長16.5%。基金累計結存3845億元。
三、機關事業單位養老金并軌與職業年金誕生
在企業職工、城鎮靈活就業人員、城鄉居民全部納入基本養老保險后，最后僅剩機關事業單位職工尚未進入基本養老保險制度，他們仍固守在計劃經濟遺留的退休制度之中。這成為了基本養老保險制度擴面的最后一個堡壘，這應該也是一個攻堅戰。
然而，出人意料的是，在事先沒有任何征兆的情況下，2015年1月3日，國務院突然發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，這就是人們俗稱的“養老金并軌”，該決定規定，從2014年10月1日起，按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，并同時為他們建立職業年金計劃。
事實上，自2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點事業單位改革，但進度停留在事業單位分類改革階段。直至2015年《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》頒布后，將城鎮職工全部被納入同一個基本養老保險制度之中，才有了實質性的進展。自此以后，中國養老保險就形成了二分格局、兩類制度：一是城鎮職工基本養老保險；二是城鄉居民基本養老保險。
2015年底，年末城鄉居民基本養老保險參保人數50472萬人，比上年末增加365萬人。其中實際領取待遇人數14800萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2855億元，比上年增長23.6%，其中個人繳費700億元。基金支出2117億元，比上年增長34.7%。基金累計結存4592億元。
2016年末全國就業人員77603萬人，其中城鎮就業人員41428萬人，2016 年全國農民工總量28171萬人。年末全國參加基本養老保險人數為88777萬人，比上年末增加2943萬人。全年基本養老保險基金收入37991億元，比上年增長18%，其中征繳收入27500億元，比上年增長16%。全年基本養老保險基金支出34004億元，比上年增長21.8%。年末基本養老保險基金累計結存43965億元。
2016年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數為37930萬人，比上年末增加2569萬人。其中，參保職工27826萬人，參保離退休人員10103 萬人，分別比上年末增加1607 萬人和962萬人。年末參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為5940萬人，比上年末增加355 萬人。年末城鎮職工基本養老保險執行企業制度參保人數為34264 萬人，比上年末增加1140 萬人。全年城鎮職工基本養老保險基金總收入35058 億元，比上年增長19.5%，其中征繳收入26768 億元，比上年增長16.3%。各級財政補貼基本養老保險基金6511 億元。全年基金總支出31854 億元，比上年增長23.4%。年末城鎮職工基本養老保險基金累計結存38580 億元。
2016年末城鄉居民基本養老保險參保人數50847 萬人，比上年末增加375 萬人。其中實際領取待遇人數15270 萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2933 億元，比上年增長2.8%，其中個人繳費732 億元。基金支出2150 億元，比上年增長1.6%。基金累計結存5385億元。
2016年末全國有7.63 萬戶企業建立了企業年金，比上年增長1.1%。參加職工人數為2325萬人，比上年增長0.4%。年末企業年金基金累計結存11075億元。
目前，基本養老保險的覆蓋率超過90%，但中國人口基數大，還有1億人沒有參加。這1億人主要是三種人：一是靈活就業人員；二是新業態就業人員，比如互聯網業、快遞業等；三是中小企業人員，特別是以農民工為主體的從業人員。
當機關事業單位職工并入城鎮職工基本養老保險制度后，下一步，城鄉居民基本養老保險勢必要與職工基本養老保險合并，從而實行全國基本養老保險制度大統一，以便最終實現真正意義上的城鄉統籌、全國統籌。這也是美麗中國、人民對美好生活的向往與追求。
很顯然，在第一柱基本養老保險體系日漸完善的情況下，第二支柱補充養老（尤其是企業年金）擴面受阻、發展停滯，這將對全國基本養老保險的統一與統籌構成嚴重威脅。因此，千方百計大力推動企業年金大擴容、大發展，是當務之急，也是一個必須解決的大難題。
