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2024年11月21日
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新型城鎮化是以人為核心，以可持續發展為內涵，以城鄉間、工農間的良性互動為特征，以實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為內容的城鎮化過程，其最終目標是破除城鄉二元結構、推動區域經濟增長，實現我國經濟、社會、環境的協調發展。
我國貧困地區經濟社會發展面臨資源環境承載力低下、基礎設施建設滯后、經濟基礎薄弱、產業發展緩慢、居民自我謀生能力較差、關鍵生產要素外流、內生動力不足等突出問題。貧困不僅代表收入不足，而是一個綜合性的生產和生活方式問題，單純依賴轉移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目難以奏效。在新型城鎮化發展理念指引下，“發揮貧困地區生態環境后發優勢”、“提升貧困地區產業發展動能”、“就地就近實現農業轉移人口市民化”等為優化貧困地區發展環境、破解城鄉發展轉型中鄉村衰退問題、提升貧困地區經濟社會發展內生動力、實現全面建設小康社會和減貧發展目標提供了現實路徑。
1、發揮貧困地區生態環境后發優勢
對貧困地區而言，考慮到現階段伴隨人口大量流失出現的鄉村聚落空間布局的分散化和“空心化”現象，以及由此造成的基礎設施配置困難、公共資源投資低效、生產要素流動耗在途中等現實困境，在新型城鎮化背景下，貧困地區應統籌布局城鄉地域空間系統，優化城-鎮-村不同層級的空間體系，為貧困地區實現區域經濟發展提供空間支撐，為農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化提供有效載體。
在經濟轉型和生態文明的大背景下，貧困地區再走“先污染、后治理”的傳統工業化老路已不可行。實際上，只要跳出傳統工業化發展思維，充分利用自身豐富的非物質文化和“綠水青山”等綠色資源優勢，貧困地區反而有可能加快發展，探索出一條基于互聯網的“跨越式”綠色發展之路。
隨著發展理念和互聯網等技術條件的變化，加之中國經濟實力大幅提高，貧困地區發展面臨的很多傳統約束，包括地理偏僻、本地市場狹小、資本缺乏、人口素質差、資源匱乏等，均已被大大突破，而一些新的后發優勢則正在出現。
第一，發展理念變化帶來的新優勢。我國沿海地區經濟起飛時，還沒有確立綠色發展的理念，經濟發展往往以犧牲環境為代價，貧困地區由于“欠發展”，反而幸運地保留了良好的生態環境和地方文化。在綠色發展理念成為主導的今天，貧困地區的綠色優勢凸顯。
第二，貧困地區不再需要像過去沿海地區那樣過于依賴遠距離的海外市場，目前國內發達地區已足以為其提供市場、資金、人才等支持。尤其是隨著互聯網、信息通訊技術、電子商務、快速交通和物流等的興起，貧困地區不僅可以便捷地依托國內市場，而且還可以通過互聯網低成本地同發達地區共享教育、醫療、信息等服務。
第三，鄉村價值被重新認識帶來新的資源優勢。傳統工業化模式下，對鄉村資源的認識更多局限于傳統“三農”概念，即有形的農產品和勞動力，忽視鄉村各種無形的綠色“新”資源，如生態環境、休閑、健康、體育、非物質文化遺產、景觀、體驗、情感等。只要跳出傳統“三農”概念，鄉村就到處都是沉睡的財富。
第四，人類社會正從工業時代進入新的互聯網數字時代，從資源的概念到時空概念，從生產、生活、交易的內容與方式到商業模式，都在發生前所未有的變化，貧困地區有可能躍過傳統工業化階段直接發展數字經濟。
只要利用好這些新優勢，借助互聯網等現代技術條件和新興商業模式，在這些豐富的非物質文化和“綠水青山”等無形綠色資源基礎之上，就可以發展出旅游、體驗、休閑、健康、體育、會議、特色農業、加工等龐大的綠色產業鏈條，從而將這些無形的綠色資源轉化為有形的財富。
2、提升貧困地區產業發展動能
人口的聚集、市場的擴容、城鎮的擴張、經濟輻射功能的發揮均與產業的發展密切相關。如果不能有效地建立具有比較優勢的產業，城鎮就不可能產生經濟要素和市場的聚集效應，從而無法發揮對勞動力的吸納作用以及解決農業轉移人口市民化的后續生計問題，最終無法實現社會結構的現代化轉型。當前及過去一段時期，在我國部分地區曾出現單純依靠行政手段強行推進城鎮擴張和城鎮建設的現象，其結果是缺乏經濟集聚能力的城鎮化演化為“有城無市”、“有城無人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺資源和資金的嚴重浪費。實地調研表明，貧困地區普遍存在農戶家庭收入水平較低、收入渠道單一、收入來源不穩定等問題，扶貧開發最主要的是解決以產業培育為核心的內生發展動力問題。因此，強化產業幫扶、培育建立開放發達的優勢產業體系，既是新型城鎮化有效推進的物質基礎，也是引導貧困地區居民進行本地就業、增強吸納就業和居民收入能力、提升內生發展動力的根本保障。當前在我國經濟發展面臨國際國內經濟增速減緩、區域性發展方式轉變與產業結構調整等特殊背景下，企業用工量尤其是普通工種用工量減少，外出就業的返鄉農民工比例較高，以產業培育為核心重塑經濟發展新動力，對于貧困地區返鄉農民工再就業意義尤其重大。
特色產業的選擇和培育是開發式扶貧的根本舉措。貧困地區產業發展模式的選擇應建立在對區域優勢和外部市場需求的深入分析基礎上，凸顯自然資源、人力資本、歷史文化等區域優勢。現階段為適應經濟新常態下我國消費市場向個性化、多樣化轉變的需求，產業培育一方面應適度集中發展體現本地特色的農產品加工、生物資源加工、礦產資源綜合開發利用等勞動密集型產業；另一方面應積極探索養老產業、養生產業、生態旅游產業等現代服務業體系的建設。部分地區尤其應發揮當地氣候、土壤、耕作傳統的比較優勢，充分利用優質、綠色、有機農產品潛力巨大的市場前景，重點支持特色農產品良種繁育、產業基地建設、產后加工、市場流通和品牌培育，通過扶持一批產業帶動強、發展潛力大的扶貧龍頭企業，并統籌相關資金渠道建設一批與龍頭企業有效對接的生產基地，建立龍頭企業、農民合作社與農戶緊密聯結的利益機制，將產品生產、加工和銷售有機結合，實現農業生產經營的現代化、專業化、標準化和規模化，使其真正成為帶動農民增收致富的區域性主導產業。
3、就地就近實現農業轉移人口市民化
城鄉關系是最基本的區域關系、經濟關系和社會關系。城鄉關系割裂，一方面會造成城市資源的過度集聚以及由此引發的“城市病”；另一方面，伴隨工業化與城鎮化的快速推進，引起農業生產要素高速非農化、農民社會主體過快老弱化、農村建設用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化等“鄉村病”。為此，《國家新型城鎮化規劃》提出“推動城鄉發展一體化”的戰略目標，即“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進”，最終實現基礎設施和公共服務的城鄉一體化。由于受自然條件、生態環境的影響，貧困地區基礎設施薄弱、公共服務供應不足，就醫難、上學難、看病難、產業配套不足、企業營運成本高等突出問題，是造成區域性貧困的主要原因。新型城鎮化背景下城鄉一體化的戰略目標對加快貧困地區基礎設施和公共服務向農村延伸，促進貧困地區城鄉間物質、資金、技術、信息的雙向流動提供了基本保障，對推動城鄉教育、醫療衛生、社會保障、文體事業、勞動就業等公共服務均等化意義重大。
城鄉要素的平等交換和公共資源的均衡配置是推進城鄉一體化的關鍵環節，而城鄉要素的平等交換有賴于統籌城鄉發展體制和機制的建立和完善。長期以來，城鄉二元制度體制的存在是造成我國城鄉關系失調和農村發展滯后的制度根源。創新統籌城鄉發展的體制和機制，構建城鄉要素平等交換平臺，是破除城鄉二元結構、促進城鄉要素有序流動的基本保障。因此，亟需以整合城鄉資源要素、提高資源利用效率為出發點，通過改革城鄉分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉統一的人力資源市場、建設用地市場，為城鄉土地、勞動力等生產要素的自由流動、平等交換和城鄉資源的高效利用、優化配置提供制度保障，實現對城鄉關鍵資源要素的優化配置和有效管理，不斷增強城鎮對鄉村的帶動作用和鄉村對城鎮的促進作用，形成城鄉互動共進、融合發展的新格局。
新型城鎮化的核心內涵是“人的城鎮化”，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的核心內容之一。由于我國特殊的戶籍管理制度，隨著農村人口向城鎮“離鄉不離籍”的流動，農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值持續增加。2013年該差值達2.46億，占當年城市常住人口的33.70%，占鄉村常住人口的39.14%。農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值可用于表示農村流入城鎮但未實現戶籍轉變的人口數量。這一數值與當年國家統計局發布的2.69億農民工數量基本相當。城鄉二元的戶籍制度以及外出務工人員在子女教育、就業、社保等公共服務方面與城鎮居民的巨大差異，使農民工不敢轉讓承包地的經營權，也不愿放棄已經閑置的宅基地使用權，處于“城鄉雙棲”的不完全城鎮化局面，是造成我國貧困地區社會發展主體弱化、土地利用粗放、農業生產資料投入不足、農村土地流轉困難、公共基礎設施配置不足、農村社會組織弱化等一系列鄉村衰退問題的根源。
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根據《國家新型城鎮化規劃》，將“以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮”統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。農業轉移人口市民化為打破貧困地區人口“城鄉雙棲”局面、破解城鄉發展轉型過程中出現的鄉村衰退問題、構建貧困地區城鄉融合發展新模式創造了條件。然而，在當前我國社會保障和救濟制度滯后的背景下，由于農民工自身文化素質相對較低、就業能力有限、就業渠道狹窄，抵抗風險能力相對較弱，需高度警惕農業轉移人口市民化可能引起城鎮貧困人口增加的現象。為此，應采取措施分類引導人口的城鎮化，有序推進農業轉移人口市民化，建立和完善進入城鎮農民的社會保障體系，確保產業發展、就業培訓等相關配套措施及時跟進，有效預防人口過度城鎮化可能引發的城鎮貧困問題。
