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2024年11月22日
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【編者按】 2017 年 4 月 16 日，上海金融與法律研究院在上海東方藝術(shù)中心發(fā)布了 2016 年年報。上海社會科學(xué)院研究員左學(xué)金先生在本次年報發(fā)布會上發(fā)表了題為“城市的核心功能、非核心功能和空間布局”的演講。
今天，我講一下城市的核心功能、非核心功能和空間布局問題。最近這些問題在中國各類規(guī)劃中有較多討論，也受到公眾與媒體的較多關(guān)注。我作為一個研究城市的學(xué)者，對一些問題有自己的看法，今天和大家分享一下。
我主要講四個問題。
第一，城市的核心功能與非核心功能是相互支持的，不能只要核心功能而不要其他功能。
我碰到過一位年輕的研究人員，他正在做上海疏解非核心功能的研究，希望我給他一些建議。我說這個問題可能比較難，因為城市的核心功能是離不開非核心功能的。比如對一支部隊來說，作戰(zhàn)功能是核心功能，后勤保障功能是非核心功能，但是“兵馬未動，糧草先行”，作戰(zhàn)功能是離不開后勤保障功能的。
我們的討論從北京疏解一部分功能開始。 2014 年 2 月，習(xí)近平總書記視察北京并發(fā)表講話，對北京的核心功能作出明確的戰(zhàn)略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的核心功能。 2016 年中國出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次明確了北京的上述定位。
但是由于核心功能與非核心功能是相互支持的，所以要把非核心功能疏解出去，做起來并不容易。如果核心功能與非核心功能協(xié)調(diào)得不好，也會出問題。在計劃經(jīng)濟時期，我們強調(diào)“先生產(chǎn)、后生活”，最后就帶來生產(chǎn)功能與生活功能不配套的問題。上海到上世紀六十年代和七十年代，城市的住房、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施都非常短缺，最終對城市生產(chǎn)的發(fā)展也帶來負面影響。我們知道， 1990 年代朱熔基擔任上海市市長時，上海居民申請家里裝電話，要交一筆數(shù)量可觀的“初裝費”，原因就是當時上海通訊基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬太多，需要為建設(shè)籌措資金。
我注意到，京津冀規(guī)劃并沒有說要疏解北京的非核心功能。北京疏解功能不是區(qū)別核心功能和非核心功能，而是區(qū)別首都功能和非首都功能，重點疏解非首都功能。京津冀規(guī)劃明確提出，北京的問題，如人口過度膨脹、交通擁堵、房價高漲，資源環(huán)境承載力不足，這些問題的產(chǎn)生，是因為北京集聚了過多的非首都功能，所以需要有序疏解這些非首都功能。
規(guī)劃明確北京疏解的非首都功能有四項：一，一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，這里主要還是制造業(yè)，比如首鋼遷到（河北唐山市）曹妃甸；二，區(qū)域性物流基地和區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)；三，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機構(gòu)等社會公共服務(wù)功能；四，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)總部。所以我認為，首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一個子集，是中央黨政機關(guān)履行職能所派生的功能。這里強調(diào)中央黨政機關(guān)，不包括北京的地方機關(guān)，因為中央機關(guān)才體現(xiàn)首都功能。
但是在實際操作中，區(qū)別首都功能與非首都功能還是有一定難度。中央黨政機關(guān)履行職能所派生的功能，可以分為直接的派生功能與間接的派生功能。這兩種功能可能就很難區(qū)分。如黨中央、國務(wù)院、全國人大和全國政協(xié)四套班子，以及下屬的各個部委都需要履行相應(yīng)職能。這些職能顯然是首都功能。但是，與此同時，這些中央機關(guān)有數(shù)量龐大的各級領(lǐng)導(dǎo)與各類工作人員。這些公務(wù)員和他們的家屬都有生活的需要，包括居住、（家屬）就業(yè)、教育、醫(yī)療、消費、休閑需要，需要相應(yīng)的城市功能來滿足這些需要，這些功能就是首都功能間接派生出來的功能。這些功能，顯然不能都疏解出去。疏解首都功能，一旦牽涉到這些問題，操作起來就比較麻煩，比如：市場要不要？物流要不要？快遞要不要？飯店要不要？決定這些問題都比較麻煩。所以即使不提核心、非核心功能，而是提首都、非首都功能，操作起來可能也不容易。
我感覺區(qū)分城市的核心功能與非核心功能是大視野的分類方法。我們傾向于從政治、經(jīng)濟、社會、科技、文化等視角來談城市功能。但是國外一般從不同的視角來區(qū)分城市功能。比如在 1933 年有關(guān)城市規(guī)劃的《雅典憲章》中，把城市功能分為居住、工作、游息和交通四類主要功能，而且特別強調(diào)最基礎(chǔ)的功能是居住功能。從以人為本的發(fā)展觀來看，這樣分類也有其合理性。在這四類功能即居住、工作、游息和交通中，要區(qū)分哪一類是核心功能，哪一類是非核心功能，還是很困難的。因為從人的需要來說，這四類都是人所需要的功能，一個都不能少。所以說，實際上如果換一個視角，看到的問題可能就不一樣。
第二，城市核心功能有個歷史演變的動態(tài)過程。
城市的核心功能不是憑空從天上掉下來的，也不是靜止不變的，而是一個動態(tài)的演變的過程。當然，首都功能在很大程度上是人為選擇的結(jié)果。我們國家歷史上許多城市都做過首都，如安陽（殷墟）、西安、洛陽、開封、南京、杭州等都做過首都，所以現(xiàn)在中國首都在北京，是選擇的結(jié)果，當然還可能涉及政治、經(jīng)濟、軍事等多方面的考慮。
一個城市的核心功能在更大程度上是在特定經(jīng)濟社會與技術(shù)條件下，由該城市的客觀因素或稟賦所決定的，如城市的區(qū)位、交通運輸?shù)某杀疽约芭c經(jīng)濟腹地的聯(lián)系等。一個城市的核心功能是什么，在很大程度上與這些東西有關(guān)。
比如，前些年中國一些三線城市也建了民航機場，但是民航航班不愿意來。為什么不來？因為這個地方?jīng)]有規(guī)模經(jīng)濟，沒有足夠的客流量，民航來了要虧本。所以如果要民航安排航班，地方政府就要每年補貼它。這是客觀規(guī)律在起作用。
當然，技術(shù)對核心功能的影響也很大。比如，我們知道揚州在中國歷史上，從漢唐到明清，曾經(jīng)歷長期的經(jīng)濟繁榮和文化興盛。一個重要的原因是，揚州位于大運河和長江的交匯處，有“中國運河第一城”之稱。我們讀唐詩是“煙花三月下?lián)P州”，唐詩中沒有出現(xiàn)過今天的“大上海”，因為上海在 19 世紀中葉開埠以后才得到快速發(fā)展，成為遠東地區(qū)最開放最繁華的大都市。揚州的繁榮與當時的運輸技術(shù)有關(guān)，當時的運輸主要靠內(nèi)河航運。隨著我們近現(xiàn)代運輸技術(shù)的發(fā)展，鐵路、公路運輸變得越來越重要，揚州的核心功能也就注定要發(fā)生變化。
我們再看看江蘇滬寧線沿線城市。中國最早的鐵路就是滬寧線。滬寧鐵路對沿線城市，從上海經(jīng)蘇州、無錫、常州到南京的各城市的發(fā)展有重要影響。歷史上的國際貿(mào)易也影響過許多城市，如元末明初的福建泉州、鴉片戰(zhàn)爭以前的廣州等，都曾經(jīng)是中國重要的貿(mào)易口岸。對外開放與貿(mào)易是促進上海在 19 世紀中葉以后快速發(fā)展成為遠東地區(qū)國際大城市的重要原因。這些都和技術(shù)及生產(chǎn)方式有關(guān)系。
從經(jīng)濟學(xué)的視角來分析，究竟是什么力量在推動城市核心功能的轉(zhuǎn)變？這里面主要的經(jīng)濟邏輯是什么？就是用土地產(chǎn)出率更高的經(jīng)濟活動來取代原有的經(jīng)濟活動。比如，最早我們都是農(nóng)業(yè)，沒有城市，后來有了交易的需要，就出現(xiàn)了集市。中國最早的城市只是政治中心，交易是在城外進行的。到宋代以后，城市才成為交易的地方。清明上河圖生動地描述了宋代首都汴京（開封）的繁華景象。交易帶來的土地產(chǎn)出率要比農(nóng)業(yè)要高，所以交易用地就取代了農(nóng)業(yè)用地。后來，農(nóng)業(yè)手工業(yè)貿(mào)易市場又很快被大工業(yè)制造中心所代替了，因為大工業(yè)制造中心能夠產(chǎn)生更高的土地產(chǎn)出率。當然，后來制造業(yè)又被現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所替代，因為中央商務(wù)區(qū)（ CBD ）比制造業(yè)用地能產(chǎn)生更大的效益。所以在城市功能演變的背后，是經(jīng)濟規(guī)律在驅(qū)動。
但是目前中國面臨的一個問題，是一些經(jīng)濟規(guī)律難以發(fā)揮作用。比如根據(jù)京津冀規(guī)劃，北京集聚了過多的制造業(yè)功能。歷史上，其他國際大都市如紐約、倫敦，也有過很發(fā)達的制造業(yè)。為什么后來制造業(yè)外遷呢？關(guān)鍵是，土地所有者要追求更高的產(chǎn)出率和更高的地租回報，那么制造業(yè)就會被服務(wù)業(yè)所替代。在中國，這樣的市場機制發(fā)揮資源配置作用有難度，因為中國工業(yè)用地的價格不能充分反映土地的稀缺性。
國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》將城鎮(zhèn)用地分為居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。其中商業(yè)用地的使用年限為 40 年，居住用地的使用年限為 70 年，工業(yè)用地的使用年限為 50 年。三類用地的土地價格（出讓金）也有很大差別。根據(jù)各地的實際情況來看，住宅用地和商業(yè)用地的價格要比工業(yè)用地的價格高得多。工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地需要經(jīng)過政府規(guī)定的申請和批準程序，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。由于地方政府可以用非常低的價格征收農(nóng)民集體土地，建設(shè)工業(yè)園區(qū)或其他工業(yè)用地，所以工業(yè)地價不能充分反映土地的稀缺性。這與中國部分城市的商業(yè)用地和住宅用地特別貴也有關(guān)系，因為大量的土地用于工業(yè)上，造成商業(yè)用地和住宅用地的供給相對不足。
這樣一來，國家土地的價格機制不能有效發(fā)揮資源配置作用，不能發(fā)揮向外疏解制造業(yè)的功能。所以，現(xiàn)在一個城市要轉(zhuǎn)型，在更大程度上需要政府去規(guī)劃與推動。這里的主要原因是土地價格機制沒有起重要作用。從深化改革、發(fā)展完善社會主義市場經(jīng)濟體制的視角來看，政府可以采取的替代做法，就是讓價格機制發(fā)揮更大的作用。
不但土地資源如此，水資源也是如此。目前華北是中國鋼鐵工業(yè)的集聚區(qū)，但是華北也是嚴重缺水的地方。生產(chǎn)鋼鐵需要大量耗水，但是目前中國的水價是補貼的。南水北調(diào)，調(diào)水的成本是很高的。如果水價能充分反映水資源的稀缺性，那么耗水多的工業(yè)就很難在華北地區(qū)發(fā)展。現(xiàn)在因為水的價格機制被抑制了，所以鋼鐵工業(yè)在華北地區(qū)過度發(fā)展，帶來嚴重的水資源問題與大氣環(huán)境問題。
十八屆三中全會強調(diào)，讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求我們在碰到問題的時候，應(yīng)當先思考如何通過市場機制來解決問題，而不是出了問題就是政府來管。
第三，在城市空間布局上，要重視規(guī)劃建設(shè)多中心城市與促進混合功能。
我想對北京的城市規(guī)劃提一些看法。在我看來，北京的城市規(guī)劃有兩大缺陷：首先是單中心的城市形態(tài)，其次是居住與就業(yè)功能在空間上的日益分離。
北京作為一個特大城市，從空間形態(tài)上來看，只有一個中心，就是以天安門 - 紫禁城為中心，圍繞這個中心，在原北京城墻的地基上修了二環(huán)，修了三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)，六環(huán)已經(jīng)是 180 多公里了。現(xiàn)在正在建設(shè)七環(huán)（亦稱北京大外環(huán)高速公路、首都地區(qū)環(huán)線高速，或 G95 ），途徑河北省張家口、涿州、廊坊、承德，以及北京市大興區(qū)、通州區(qū)和平谷區(qū)等地，全長 940 公里，據(jù)說 2019 年可以完工。這些環(huán)線基本上都是圍繞一個中心的同心環(huán)，都在不斷強化北京作為單中心的城市形態(tài)。
這種單中心城市、“攤大餅”式的城市形態(tài)帶來的一個問題，就是北京人口的就業(yè)空間與居住空間的日益分離。城市的就業(yè)功能集中在中心城，而城市的居住功能則不斷外移。越來越多的城市常住人口，包括戶籍與非戶籍常住人口，向城市邊緣搬遷。結(jié)果居住地與就業(yè)地的空間距離不斷延長。 2016 年北京一半以上的常住人口居住在五環(huán)以外，上下班平均通勤距離達 18.9 公里，耗時 50 分鐘，均為全國之最。而長距離通勤人為增加了交通需求、大量的私人小汽車出行和嚴重的交通擁堵。
實際上，國際上城市規(guī)劃理念在歷史上也有所變化。如 1933 年的《雅典憲章》強調(diào)分區(qū)，強調(diào)將城市的三種功能，居住、工作和游息進行分區(qū)，通過交通功能將不同分區(qū)聯(lián)系起來。但是 1977 年在秘魯馬丘比丘古城遺址簽署通過的《馬丘比丘憲章》則強調(diào)城市的混合功能，這是一個很大的變化。但是中國現(xiàn)在的城市建設(shè)總的來說都是劃大塊，這一塊是工業(yè)區(qū)，那塊是生活區(qū)，那塊是商務(wù)區(qū)，這還是單一功能分區(qū)。這種分區(qū)造成很多問題，各種功能難以相互支持，人為增加了不同功能之間的交通需求。
清華大學(xué)的建筑學(xué)家梁思成（ 1901 － 1972 ）教授半個多世紀前曾提出，老北京城不要動，另外建一個新城，完全不影響北京的發(fā)展。可惜他當時提的建議沒有被毛主席采納。但是現(xiàn)在，一定程度上在采納他的意見，因為北京要向外疏解一部分功能。新加坡著名城市規(guī)劃專家劉太格 2016 年建議把北京分成五、六個城市，每個城市都有比較完整的混合功能，這樣可以盡量減少各城市之間的交通需要。實際上，五年前我在北京參加關(guān)于北京建設(shè)國際大都市的研討會，在會上也提出，北京的問題是單中心城市，需要通過發(fā)展多中心城市與加強各中心的混合功能來減少北京的通勤需要。
北京有一萬多平方公里，當然有一部分是山區(qū)，面積和東京都市圈差不多，但東京都市圈有 3700 萬人口，遠遠超過北京人口，而且東京沒有嚴重的擁堵問題。所以主要問題不是人口規(guī)模，而是城市規(guī)劃的好壞。
北京城市問題還有一個外部原因，就是中國的城市等級體系。中國的城市體系，是一個金字塔式的等級體系。處于金字塔頂部的是北京，然后是其他一線城市，然后是省會城市，然后依次是地級市、縣級市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所在地城鎮(zhèn)。
中國將大量的投資集中于北京與其他金字塔頂部城市。如繼 2008 年北京奧運會后，北京又獲得 2022 年第 24 屆冬奧會主辦權(quán)，成為第一個既舉辦過夏奧會又舉辦冬奧會的城市。我私下在想，如果我們想振興東北，本來可以把冬奧會辦在哈爾濱或長春這些城市及其周邊地區(qū)。韓國首爾控制首都圈人口，主要不是控制人口，而是控制在首都圈地區(qū)的投資。
北京等金字塔頂部城市，具有更好的就業(yè)機會與發(fā)展機會，具有全國最好的教育與醫(yī)療設(shè)施，具有最高的人均收入、最高的人均財政收入和最好的公共服務(wù)，北京還是全國央企總部最大的集聚地。
中國的一些資源，尤其是公共資源，是最優(yōu)先配給了北京和其他一線城市。這等于是在長江上攔了一個大壩，大壩上下游的水位差非常大，目前的辦法就是把這個大壩攔死，盡量控制水的流動。但是上下游之間存在巨大的勢能，大壩受到的壓力也很大。所以要通過行政手段來控制人口流入城市，尤其是流入一線城市。實際上，更好的替代辦法是逐步降低大壩上下游的水位差，這樣即使自由流動也不會帶來災(zāi)害，實際上就不需要通過大壩來控制了。降低上下游的水位差，就是要在中國的城市體系中逐步弱化一線城市的優(yōu)先地位，提高社會保險與公共服務(wù)在各大小城鎮(zhèn)之間的均等化水平。在市場經(jīng)濟條件下，要強調(diào)北京優(yōu)先，又要防止北京城市過于擁堵，實在是一件非常困難的事。
要提高城鎮(zhèn)之間的均等化水平，就要加強有利于人口與勞動力流動的基礎(chǔ)設(shè)施，包括硬基礎(chǔ)設(shè)施與軟基礎(chǔ)設(shè)施。也許我們有理由為中國一些硬基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)超過美國而自豪。美國有許多公路陳舊不堪，美國還沒有高鐵。但是我們也有理由認為，中國促進勞動力流動的軟基礎(chǔ)設(shè)施還不行。我們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金還沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌的目標已經(jīng)提出來多年，但是沒有實際進展。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金還是地方統(tǒng)籌的，所以勞動力跨地區(qū)遷移流動時，很可能在流動過程中造成養(yǎng)老金權(quán)益的損失。相比之下，美國的社會保障（包括養(yǎng)老金、遺屬保險和傷殘保險）是聯(lián)邦政府統(tǒng)籌與運作的，美國勞動力在國內(nèi)跨地區(qū)遷移流動，仍然在聯(lián)邦社會保障的覆蓋范圍之下，不會發(fā)生社會保障權(quán)益損失的問題。
我們的各類社會醫(yī)療保險也是地方統(tǒng)籌的，所以北京上海的退休職工，很難遷移到廣東或海南養(yǎng)老，因為他們會面臨醫(yī)療費用報銷的問題。相比之下，美國的老年人醫(yī)療保障（ Medicare ）是聯(lián)邦的，窮人醫(yī)療保障（ Medicaid ）、少年兒童醫(yī)療保障（ CHIP ）的資金籌措都由聯(lián)邦政府與州政府分擔（一般是各出一半）。但是我們主要是地方籌資，所以地方之間的差距非常懸殊。所以，在這些軟基礎(chǔ)設(shè)施方面，我們與西方發(fā)達國家，即使像美國這樣比較強調(diào)自由放任的市場經(jīng)濟國家，還有很大差距。
第四，提幾點政策建議。
第一條建議是，解決中國城市擁堵問題的關(guān)鍵是加強多中心城市的建設(shè)。尤其是像北京、上海這樣的超大城市，要加強城市的一級中心與二級中心的規(guī)劃與建設(shè)，在一級中心與各二級中心之間加強大容量快速軌道交通聯(lián)系，加強二級中心向周邊輻射的交通聯(lián)系。另外，在城市規(guī)劃與建設(shè)中要實行混合功能，避免目前就業(yè)大量集中在中心城，而居住卻越來越向外圍擴散的發(fā)展趨勢。因此，我們要加強中心城的居住功能，東京規(guī)定，中心城區(qū)的舊城更新必須至少有 20% 的建筑面積用于住宅。今后中心城區(qū)的舊區(qū)改造要避免簡單將相關(guān)居民都動遷到郊區(qū)，要適當增加住宅（尤其是小戶型住宅）面積。另外，各類工業(yè)園區(qū)也要適當建設(shè)一定比例的職工住宅或宿舍。
郊區(qū)新城要增強就業(yè)功能，要發(fā)展各類就業(yè)機會，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會。還要深化土地制度改革，讓土地作為一個重要的生產(chǎn)要素的價格能更好地反映土地的稀缺性，要用土地產(chǎn)出率高的產(chǎn)業(yè)來替代土地產(chǎn)出率低的產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
第二條建議是，完善有利于中國人口流動的軟基礎(chǔ)設(shè)施。要逐步淡化城鎮(zhèn)體系金字塔的等級結(jié)構(gòu)，提高公共資源配置的均等化程度，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，同時適當提高社會醫(yī)療保險、義務(wù)教育與其他公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次，提高經(jīng)費籌集與使用的均等化程度。這樣做了以后，我們就可以在更大程度上讓市場來配置勞動力資源，形成全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，戶籍制度所隱含的資源配給功能就自然而然地淡化了。到那個時候，偏遠山村的孩子就能與城里的孩子一樣，享受更加均等化的基礎(chǔ)社會保障與各類公共服務(wù)，就能獲得更加公平的發(fā)展機會。
