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2024年11月22日
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社會養(yǎng)老保險制度最初是針對工業(yè)和服務業(yè)雇員的職業(yè)特點設計的。如何讓這一制度更多惠及農(nóng)業(yè)就業(yè)者，是各個國家在社會保障發(fā)展中都會遇到的難題。因此，總結(jié)社會養(yǎng)老保險制度包容農(nóng)業(yè)就業(yè)者的國際經(jīng)驗教訓，可以為我國社會養(yǎng)老保險制度建設帶來啟發(fā)。
社會養(yǎng)老保險制度應包容農(nóng)業(yè)就業(yè)者，這已成為各國共識。社會養(yǎng)老保險制度由國家主導，意味著國家分擔了參保者在老年階段喪失收入的風險，并賦予這一制度社會福利的色彩。促進社會福利均等化，是當前大多數(shù)國家的重要目標。農(nóng)業(yè)增長率低于非農(nóng)行業(yè)，農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入脆弱性高于非農(nóng)雇員，更應通過社會保障制度使農(nóng)業(yè)就業(yè)者的晚年生活達到一定質(zhì)量。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中把養(yǎng)老保險延伸到農(nóng)業(yè)就業(yè)者的原因還在于，這項制度不但有助于農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，而且對于應對人口老齡化有著重要意義。基于上述原因，二戰(zhàn)前后，發(fā)達國家一般依照以下順序?qū)⑥r(nóng)業(yè)就業(yè)者納入社會養(yǎng)老保險體系：農(nóng)業(yè)工人—農(nóng)民（自雇農(nóng)）—從事農(nóng)業(yè)勞動的其他家庭成員—農(nóng)業(yè)臨時工。
對農(nóng)民的繳費補貼往往會帶來沉重的財政負擔，避免這一問題需要進行前瞻性的制度安排。歷史上，一些西歐國家的農(nóng)民養(yǎng)老保險自成體系，并對自耕農(nóng)實施繳費補貼政策，結(jié)果帶來比較沉重的財政負擔。其原因是：經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整必然導致農(nóng)業(yè)人口大幅減少及其老齡化速度快于其他行業(yè)，進而導致農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在財務上不可持續(xù)，財政補貼負擔越來越重。為解決這一難題，瑞典的做法是把農(nóng)業(yè)人口納入多層次的社會養(yǎng)老保障體系；土耳其則先單設農(nóng)民養(yǎng)老保險，再相機將其與其他養(yǎng)老保險項目合并。還需注意的是，針對特定就業(yè)群體的保險補貼政策極有可能誘發(fā)尋租行為。例如，在波蘭，有些非農(nóng)人員借用農(nóng)民身份參保。而僅僅設置身份識別標準，尚不足以防止此類行為的發(fā)生。解決這一問題可以采用的措施是：用普惠制的非繳費型國民養(yǎng)老金和基于家計調(diào)查的社會救助，替代對特定就業(yè)群體的補貼；對多軌制的養(yǎng)老保險項目實行并軌，消除不同就業(yè)群體的福利攀比。
盡管社會保險制度被賦予了一定的收入再分配功能，但不應把社會保險與收入再分配政策及社會救助措施混淆在一起，那樣做的結(jié)果很可能是增加了財政投入?yún)s未能實現(xiàn)預期的政策目標。瑞典、英國和美國很早就把社會保險和社會救助措施明確分離開來，用社會救助或非繳費型養(yǎng)老金保證老年人的底線需求，底線之上的養(yǎng)老待遇則取決于繳費型社會保險和補充養(yǎng)老計劃，多繳多得。這種制度設計既能保證公共財政資源使用效率不降低，又顧及低收入群體的繳費能力和最低養(yǎng)老標準，較好地平衡了公共財政資源分配中的效率與公平。（作者：朱玲 中國社會科學院學部委員、經(jīng)濟研究所研究員）
