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2024年11月24日
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近日，國務院辦公廳發布了《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》提出的主要目標是：“十三五”期間，我國的戶籍人口城鎮化率年均提高一個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。
新型城鎮化的核心就是“人的城鎮化”。應該說，改革開放以來，我國的城鎮化取得了舉世矚目的成就。城鎮人口由1978年的1.7億人增加至2015年的7.7億人，平均每年增加1500萬人左右；與此同時，城鎮人口占全部人口比重由1978年的17.9%提高到2010年的49.68%。2011年，中國城鎮人口比重首次超過50%，達到51.27%；到2015年，進一步上升到56.1%。
不過，鑒于目前我國的城鎮化率指標主要是指常住人口的城鎮化程度，不僅包括戶籍人口，還包括了在該城市居住半年以上的非戶籍人口。因此，如果僅按照戶籍人口來統計的話，我國目前戶籍人口的城鎮化率僅有39.9%，與常住人口城鎮化率差了16.2個百分點。大量在城鎮居住了半年以上，且工作生活均在城鎮的人口，沒有獲得城市戶籍人口的相同待遇，使得我國城鎮化發展程度大打折扣。
導致我國戶籍人口城鎮化率偏低的原因有多種多樣。按照“推拉理論”的觀點來看，既有來自城鎮內部對非戶籍人口的往外“推力”，也有來自農村內部對他們的往回“拉力”。
在“推力”方面，地方政府在落戶政策方面為非戶籍人口設立的各種門檻和障礙，阻礙了他們成為“城里人”的愿望實現。戶籍制度差異的背后是各種社會福利與權益的不同。比如，在社會保障制度方面，2015年，我國農民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮職工之間存在著明顯的差距。
不僅如此，一些城市為了治理交通擁堵和房價上漲問題，對非戶籍人口在購車、購房等方面設置了更多的障礙，這又使得戶籍制度的社會分割功能得到了進一步的強化。
在“拉力”方面，近些年，來國家出臺了一系列支農惠農的政策，這就使得城鎮戶口的含金量相對而言有所下降。特別是現行土地制度的特殊性，使得許多地區尤其是中小城市農民不愿意以土地換戶口。
據統計，我國共有縣級單位2800多個，擁有全國70%以上的人口。可以說，縣級地區是我國推進城鎮化的重點板塊。可是，在這些地方，城鎮戶口價值不大，農民雖然在縣城買房居住，但絕大多數人卻并不愿意放棄農村戶口。據一項調查，84%的農民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農民工希望能保留宅基地。
因此，要大力推動新型城鎮化的進程，就必須著眼于解決阻礙城鎮化進程的“推力”和“拉力”問題。在此次國務院發布的《通知》中，大大拓寬了非戶籍人口落戶的范圍，以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，還要求省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。
更為重要的是，為了更好地推動進城落戶的實現，方案中還明確了10個方面的配套政策，努力解決農民進城落戶關注的住房、醫療、養老、教育等問題。
而針對農民最為關心的土地問題，《通知》也創造性地提出了建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制，強調了不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。
需要提醒的是，在推進非戶籍人口落戶城鎮的過程中，阻礙新型城鎮化的“推力”和“拉力”并不會自動消失。因此，一方面必須高度重視各項相關政策的具體落實，解決地方政府在推進新型城鎮化過程中的財政投入問題，調動各方面的積極性和主動性，切實讓非戶籍人口感受到政策落地帶來的落戶便利；另一方面必須加快配套政策的制定和完善，包括土地流轉制度、社會保障制度、教育制度等。
只有如此，才能使更多民眾享受到城鎮化帶來的優惠和好處，也才能使新型城鎮化對穩增長、促民生的積極作用充分發揮出來。
(作者系對外經濟貿易大學公共管理學院教授)
