以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月22日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
王英杰：中國（深圳）綜合開發研究院城市化研究所副主任研究員
朱成堡：中國國際城市化發展戰略研究委員會委員
長沙縣泉塘公園全景
概要
改革開放的第一個30年里，長沙縣白手起家創辦工業園區，將星沙這塊昔日荒涼的丘崗山地，建設成湖南省重要的工業增長極，成為中國改革創新的典型地區。進入改革開放第二個30年，長沙縣與長沙經濟技術開發區不滿足于片面追求經濟指標增長的發展現狀，而是面向未來努力探索和諧發展模式。以松雅湖退田還湖為起點，長沙縣以建設多功能綜合型城市為目標，從城市品質提升、功能調整、業態更新、社會重塑、體制創新等多方面進行了有益的嘗試。在原有碎片化的單一功能區內，重新建立空間、產業、社會三個維度相互支撐的有機聯系，探索出一條產城融合，以人為核心的新型城鎮化路徑。
引子
“湖南工業看長沙，長沙工業看星沙。”改革開放以來，長沙縣從一片傳統農業地區沖殺出來，一舉成長為長株潭地區乃至整個湖南省工業化發展的先鋒地區。2009年的國家級長沙經濟技術開發區，是中部地區主要的先進制造業聚集區。擁有三一重工、山河智能、中聯重科、遠大空調等一批本土自主品牌的行業龍頭企業，吸引了韓國LG、德國博世、美國康寶萊、可口可樂等25家世界500強企業，初步形成了工程機械、汽車制造、電子信息三大主導產業，以及新型材料、食品飲料、輕印包裝等優勢產業。“十一五”期間，長沙縣依托長沙經開區的發展，實現工業增加值年均增長率32.7%，高于全國平均水平13個百分點。20平方公里的土地上廠房林立、機器轟鳴，為整個長沙乃至湖南的發展輸送著源源不斷的動力。
傍晚的長沙經開區，大批員工涌出廠區，住在長沙市內的開走了小車，住在宿舍的坐上大巴，更多租住在周邊的騎著各式摩托車、電瓶車消失在夜色中。空曠的廠區逐漸陷入沉寂，遠處的拆遷安置區內開始有了人氣。路邊的排檔和雜貨店漸漸有了生意，賣菜的、賣五金的、賣衣服的小販紛紛推著車擠到了路邊。在這樣一個擁有6萬產業工人的國家級園區內沒有一個影院、沒有一家醫院、沒有一個超市、沒有一個銀行，面向普通人的公共服務就像世間珍寶，少之又少。
2009年的長沙縣就是這樣一個以園區為主、以制造為主、以工人為主的典型工業城市。隨著產業園區的快速擴張，城市功能并沒有隨之增長，有限的公共服務鞭長莫及。生產的高速增長和生活的低質蔓延同時出現，收入水平的增高和幸福感的降低同時出現。
一、背景：產城分割之困
工業化和城鎮化是現代社會的標志，是一個國家和地區走向文明不可逾越的歷史階段。但單純的工業園區不等于城市，單一功能的工業城市是命運最堪憂的城市。從美國的底特律、匹茨堡到中國東北的工礦城市，都是前車之鑒。改革開放以來，以經開區、高新區、加工區為代表的眾多產業功能區是城市發展的重要區域。產業功能區的快速增長一方面帶動了區域經濟迅速發展，另一方面卻帶來了產業與城市在發展過程中相互分割。30年來，上萬個以生產為目的的單一功能區僅有屈指可數的幾個成長為了真正意義上的城市。
湖南省委常委、長沙市市委書記易煉紅（中）調研長沙農產品物流中心項目建設情況
唯GDP的發展觀使區域發展依賴產業投資，財政收入依賴土地經營。城市空間被大尺度分割，空間規劃多注重宏觀層面城市功能的綜合，具體到生產、生活、服務則被規劃為各相互獨立的空間范圍。在城市規模較小時這種組合有利于資源整合。但隨著城市規模的日益擴大，仍用簡單的功能區來限定大范圍內產業和城市的發展，就顯示出明顯的負外部性。生產與生活間的時間交易成本大幅度增加，提高了城市發展的隱性成本。人與人的交往限定在局促單一的環境下，本應自然發育的城市功能由于缺乏交流的土壤而無法生存。
以大工業區形式和重化工業為代表的產業發展強烈表現出產業對城市資源的擠壓和掠奪，城市其他功能的生存空間被嚴重地侵占。企業僅僅將加工環節放在園區，功能單一導致空間規劃單一，企業與企業之間高墻林立，沒有大規模制造能力的新生企業和新興產業難以吸引執政者的目光，在缺乏合理生存空間的條件下，產業的創新能力明顯減弱。
體制的分割造成城市發展中最大的浪費。園區管理體制與地方行政管理體制之間的矛盾，制約了公共服務的發展。開發區作為派出機構，通過劃定區域內的政策供給，專注于促進產業發展，空間的封閉使開發區與地方行政將職能管理逐漸變為空間管理，形成畫地為牢的兩個區域。由于考核指標不同，園區內城市公共服務嚴重滯后，一代代農民工在世界五百強的頂級企業里揮灑著青春，但距離真正的城市生活卻總是遙不可及。
城市功能單一造成產業結構單一，產業結構單一造成企業結構單一，進而造成人口結構單一，社會矛盾更加容易集中爆發。只注重經濟指標，不重視社會文化進步；只注重要素的利用，不注重個體的發展需求。公共服務功能嚴重缺乏，人被當作產業要素進行配置，只參與財富創造。當產業波動時，單一功能、缺乏自主創新能力的城市將陷入城市、產業、人口同步停滯的危機。
參與活動的市民和攝影團、作家團成員參觀長沙美景
產城分割造成的生產超前，消費滯后；工業發達，服務落后；機械擴張，內涵不足；園區蔓延，城市遜色；經濟高速增長，社會文化停滯等問題，已經成為當代中國以單一制造業、單一功能為基礎的城市必須要解決的難題。
二、抉擇：產城融合的決策
1.最初的產城互動
古時，長沙縣一直與今長沙市分分合合，民國二十二年（1933年）設立長沙市，正式實現市、縣正式分治，迄今長沙市五一路以北區域基本屬于長沙縣范圍內。因行政區劃的不斷調整，近百年的歷史中長沙縣一直處于有縣無城的狀態。
1990年長沙市編制總體規劃時明確提出長沙縣址東移，形成相對獨立、完善配套的城市分區。長沙縣在推進新城建設時就明確，有城無業不行，必須堅持產業先行、以產興城。1992年小平同志南巡講話后，長沙縣在望新鄉開始規劃建設星沙開發區；1993年歲末長沙縣城舉行奠基禮；1994年星沙開發區升級為長沙經開區；1996年長沙縣政府正式由市內的潘家坪遷至現址。
建設初期，長沙縣遵循北居、南工模式，實現組團之間相互緊密連接。以南北干道連接北部的行政科研、中部的商住經貿和南部的工業園區；以東西干道貫穿公共綠地、辦公商貿、休閑娛樂、科技研發四個片區；依托兩條軸線取得綠色空間的有機聯系；一至六區位于城市核心，居住的居民能夠非常便捷地到達其他組團從事生活、生產活動。在15平方公里的范圍內，既屏蔽了工業區對城市生活的干擾，又可以通過步行上下班。
經過十多年的高速成長，截至2009年，主城建成區范圍內常住人口超過20萬，全縣年完成GDP 431億元；經開區在全國最具投資潛力百強開發區中榮膺中部省份第一名。產城互動的發展模式促進了長沙縣的高速發展，相對完整的城市框架初步形成。
2.產城分割困境初現
伴隨著經濟的快速發展，星沙也遇到了工業園區驅動型城市面臨的共性問題——產城分割。主要表現在：工程機械、汽車及零部件等主導產業發展迅速，制造功能區迅速擴大。原生活區與工廠區之間由五六百米迅速拉大至七八公里甚至更遠的距離。主導產業競爭力還主要集中在制造環節，受宏觀經濟波動影響較大，仍處于全球價值鏈的中低端。2008年服務業比重21.9%，缺少多層次的居住、商業、休閑娛樂、餐飲等配套服務，品質不高。缺乏市民階層，常住人口以高流動性為主，主城區內非戶籍人口與戶籍人口比值超過3:1，結構嚴重倒掛，發展根基不牢。
3.產城融合的戰略決策
進入改革開放第二個30年，在產城關系構建這一重大發展戰略上，長沙縣委縣政府始終保持頭腦清醒，冷靜面對工業化帶來的成果。單純的工業化不等于城鎮化，以產興城之后，有業無城不行。在工業化高歌猛進并取得累累碩果時，長沙縣沒有陶醉在統計數字的光環之下，而是冷靜而敏銳地發現了產城分割的隱患。長沙縣清醒地認識到，作為一個新生城市，星沙新城的城市肌理還不健全，但已經具備成為一個優秀城市的潛質，關鍵是要把握發展機遇，勇于實踐探索，在城市發展上做出正確的戰略抉擇，全面提升發展水平。著力于造福全縣人民、造福子孫后代，以敢于擔當的勇氣和責任，繼續發揚長沙縣改革創新的精神，積極探尋一條通向理想城市的轉型之路。
為破解“產城分割”帶來的一系列經濟社會發展問題，自2009年起，長沙縣委、縣政府按照“幸福與經濟共同增長、鄉村與城市共同繁榮、生態宜居與發展建設共同推進”的理念，堅持產城互動、雙向融合，從以產興城、以城育產、社會建設三個方面入手，啟動實施了“產城融合”試點工作。委托綜合開發研究院（中國·深圳）結合長沙縣實際開展系統的產城融合戰略研究。著力在產城融合、統籌城鄉中加快轉變發展方式，積極探索如何將城市功能、政府公共服務植入工業園區和鄉村建設中。
全縣先后重點打造了松雅湖、星沙產業基地、泉塘街道等“產城融合”典型示范區。通過具體實踐，總結經驗、鍛煉干部，有力提升了城市品質和發展后勁，促進了縣域經濟又好又快發展。現在全縣城鎮建成區面積已達99.5平方公里，其中縣城建成區面積達58平方公里，聚集人口近40萬，已達到一個中等城市的規模。
三、實踐：產城融合之路
實現工業城市向多功能綜合型的城市轉變是一項艱巨的系統工程。長沙縣在具體推動產城融合的過程中堅持分類指導，循序漸進，從城市品質、保障體制、規劃調整，業態更新、社會重塑等多方面進行了有益的嘗試。
1.以松雅湖建設凝聚城市理想
長沙縣松雅湖
建設一個杰出的城市，必須以共同的城市理想凝聚意志鼓舞人心。長沙縣產城融合第一步就是要讓習慣了鄉村和園區建設的干部群眾，真正意識到他們城市的未來是什么；要讓縣域外的人知道長沙縣未來的夢想是什么。于是松雅湖的退耕還湖就成為整個長沙縣轉型發展的關鍵一步。
松雅湖項目按照“現代理念、人文情懷、世界眼光、國際水準”的要求，努力建成國內一流的城市生態湖泊，并通過對環湖區域的開發，打造一個現代高端服務業的核心聚集區。規劃編制以國際招標的形式，集國際智慧描繪城市理想。建設施工從細節入手，開創城市環境品質新標高。項目運營堅持面向國際，尋求戰略合作伙伴。松雅湖的建設，不僅有效改善了城市人居環境，提升了城市品質，而且進一步增強了縣域發展后勁，極大提振了人們對星沙未來發展的信心。以此為標志，長沙縣開始走上了一條從營造優秀的城市環境入手轉變發展方式的“產城融合”之路。
2.行政體制改革率先破局
行政體制改革是破除產城分割重要的頂層設計。長沙經開區管委會是長沙市的派出機構，主要職責是發展經濟，幾萬員工的公共服務僅有一個內設的社會事業局負責，遠遠不能滿足需要。因為是自上而下的管理機關，無論職能還是人事都難以“接地氣”，很難做到管理精細化，服務精準化。經開區只包括了原星沙鎮的部分社區，在解決的基層公共問題，本來面對面的鄉村和園區干部卻變成了一定要經過鎮、縣才能達成最后的協商。國家級的開發區和鄉鎮級的公共配套格格不入，社會公共建設滯后于經濟的發展。縣、區、鎮職權交叉、權責不清的管理體制已嚴重掣肘城市長遠發展，客觀上導致了行政資源浪費、行政效率低下等問題。
撤銷星沙鎮鄉鎮建制成為產城融合的關鍵一步。2009年12月，長沙縣主動提出“鎮改街”，將原星沙鎮劃分為星沙、湘龍、泉塘3個街道辦事處。2012年，繼續按照這一思路，將新建的星沙產業基地范圍內，原黃花鎮四個村莊全部析出，建立長龍街道辦事處。
街道肩負起“以城促產”的使命，讓以產業工人為主的外來流動人口變成居民，進而為產業發展提供空間。管委會和街道辦緊密合作，形成經濟事務和公共服務互相配合，兩駕馬車并駕齊驅的良好態勢。雙方明確工作職能和管理權限，合理劃分事權，優化工作流程，改進工作方式，有效杜絕推諉扯皮、各行其是的現象，最大限度地減少職能交叉、權力重疊、權責不清等問題，確保城市管理效率。同時，強化社區功能，按照物業化、網格化、數字化的要求，推進工作重心下移，有效實現了城市的精細化、人性化管理。
3.創新發展理念，實踐“三個1/3”
星沙產業基地從2009年規劃建設開始就按照“三個1/3”的理念，全面推進產城融合建設。即1/3的地方發展工業、1/3的地方發展生產性服務業、1/3的地方建設基礎設施和商貿住宅。
按照“三個1/3”思路，基地邀請曾參與日本筑波產業園和中國臺灣新竹產業園設計規劃的日本著名建筑規劃大師橫松宗治先生、深圳市雅克蘭德設計有限公司首席設計師吳文媛、佛山市南海區獅山鎮規劃局長李志剛等專家、行家獻計獻策。園區樹立“反規劃”的理念，尊重自然山水，合理制定生態控制區，最大限度地保護原有地貌和風土人情，以往不被規劃師重視的溪流、水塘、小丘被盡可能保留下來，形成城市發展最安全的生態基礎。利用境內丘陵、濕地等多樣性生態布局，創造優質的居住和生態環境，帶動園區人才的聚集。工業園區建設因山就勢，與行政中心、社區中心、鄰里中心同步建設，還積極引進學校、醫院、銀行、商場等配套設施，努力形成多樣的城市肌理和活力節點。鴿子塘公園、長龍公園等配套設施建設同步啟動，蓓蕾小學升級改造完畢，縣職業中專、省勞動人事學校相繼開學，長龍灣小區安置保障房加快推進，起步區商業街區進入建設施工階段。
經過跨越式發展，星沙產業基地目前已有36家企業投產，云箭集團、住友橡膠、山河智能等一批大型項目先后入駐，產值從2012年開始時的5億元，倍增至2014年的34億元；2015年還有20多個項目在建，年產值有望達50億元。而曾經的長龍鄉村，如今已呈現出生機勃勃的現代化園區面貌。隨著大批產業工人和即將落成的兩所職院師生的到來，到2020年，長龍街道的常住人口將達10萬。
4.加強社區建設，打造產城融合平臺
泉塘街道辦從星沙鎮劃出后，全力投入長沙經開區的公共設施建設和社會服務工作中，將“產城融合”的突破口放在激發城市活力上，堅持將城市功能、政府公共服務全面植入園區，不斷豐富園區城市功能，努力推動園區經濟向城市經濟轉變，努力把產業園區作為城市社區精心打造，把城市社區提升為“產業發展服務區”，在使產業園區借助城市功能、城市功能服務產業園區的道路上進行了有益探索。
針對轄區“二強三弱”產業結構發展嚴重不均衡的現狀，泉塘街道在服務好第二產業發展的基礎上，大力發展第三產業。以“強二優三”“產城融合”為主線，探索搭建中小企業融資平臺，引進一批上規模、高效應的現代服務業項目，精心培育一批特色商業街。重點發展昌和國際、三景華域、楚天世紀城3個商貿綜合體與新長海CBD相呼應，助推街道三產業聚集化、規模化和品牌化發展。星級酒店、購物中心、農貿市場相繼開業，肯德基、臺北豆漿和羅莎蛋糕紛紛落地，居民生活服務水平大幅度提升。
配合長沙經開區，從市民需求出發進行公共服務配套的“大補課”。從原有工業用地、商業用地規劃中調整出大面積公共綠地，完成泉塘公園、曉塘公園建設。利用安置房、工廠、立交的零散用地增設社區公共活動空間。社區建設必須達到“五個一”標準：一個社區辦公樓、一個銀行、一個衛生服務站、一個菜市場和超市、一個社區公園，形成便民利民的十分鐘消費圈。積極推進中學、小學、派出所、社區醫療服務中心的規劃建設。順利承接了城管工作，從城市規劃、建設、管理全方位著手不斷提升城市整體功能。
積極構建與城市發展相配套的公眾參與監督體系，引導“市民社會”向“公民社會”過渡。開創性地設置“民情接待站”，定期接待群眾來訪，切實為民解決困難。聘請“五老民情信息員”，廣泛收集民情民意。設置治安巡防站點，選拔義務巡防隊員，組建法律道德義工隊伍，加強群防群治。積極開展各類群眾文化活動，成功舉辦泉塘十大青年歌手大賽，舉辦文藝下社區活動，組織參加全縣龍獅賽、紅歌賽、健身賽等，用文化活動調動群眾對公共管理服務的關注度和參與度。
街道辦作為在地的行政機構，成了產城融合的重要紐帶。通過建立一系列公眾參與街、區建設管理的工作平臺和公眾對話協商的利益協調機制、民主監督通道，著力打造人性化的產業園區和城市社區。
四、點評：產城融合目標是人的城鎮化
產城融合，不是單純解決城市擴張時空間和產業如何支撐的問題，而是要構筑一個由核心價值觀引領，產業、空間和社會相互支撐的可持續發展機制。產城融合是為了什么? 這是問題的關鍵。長沙縣的產城融合對此有清楚的表述，那就是“以人的城鎮化為核心”。
城鎮化發展不是單個目標的物理過程，而是多維度相互促進的結果。“人的融合”相對于空間多樣性和產業多元化的塑造更加重要。新型城鎮化的關鍵問題就是農業轉移人口的市民化，產城融合就是要讓產業功能區變成具有足夠吸引力和可持續發展能力的新型城鎮，也就是要塑造“近悅遠來”的城市。在這樣的過程中，勞動方式轉變帶來的生活方式轉變貫穿整個城鎮化發展過程，新的空間、新的產業不斷涌現；外來人口進入、本地人口增長同時出現，新的社會結構在動態中逐漸形成。人的城鎮化是產城融合的重要標準，能否形成“近悅遠來”的社會生態是產城融合成功與否的關鍵。
