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2024年11月22日
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蔡義鴻：中國國際城市化發展戰略研究委員會秘書長、《城市化》雜志社社長
王英杰：綜合開發研究院（中國·深圳）城市化研究所副主任研究員
概要
長沙縣針對長沙經開區空間不足、各鄉鎮工業園招商水平受限的實際，勇敢地打破體制壁壘，大處著眼、大處布局，以國家級經開區托管鄉鎮園區的形式，創造出“園區托管”管理體制，有效整合資源，科學布局產業，推進區域經濟更好更快發展。
引子
離開星沙主城沿開元路一路向東，10分鐘車程就來到原黃花鎮長龍村。這里一直是基礎設施不完善、招商引資情況窘迫的農村村落。與此同時，位于星沙主城的經開區卻面臨項目排隊、落地困難，產業集群發展受阻的局面。2009年7月，長沙縣果斷決定與國家級長沙經濟技術開發區合作，由長沙經開區對位于長龍村的產業基地進行托管，命名為國家級長沙經濟技術開發區星沙產業基地。從此，星沙產業基地不僅能有效接受長沙經開區的品牌輻射，而且通過資源、信息、政策、經驗共享，使落戶這里的項目能夠享受到落戶國家級經開區的同等待遇。
一、背景：開發區由速度向質量的轉變
開發區是開放型經濟和高科技產業的重要載體，是體制創新的產物。設立之初是為了在現行體制框架內，設置一心專注于產業發展的特殊功能區。任務清楚、目標明確、機制靈活，使開發區在一個個相對封閉的空間內創造出許多經濟上的奇跡。由于體制負擔較輕，開發區也成為各級政府發展經濟的重要抓手。也正因為如此，使得各種級別、各種名目的開發區在全國遍地開花，規劃不合理、定位不清晰、盲目擴張和重復建設等問題層出不窮，造成土地資源以及財力物力的極大浪費。
新常態下，開發區持續調整規劃，擴大面積，征轉地方土地的模式已經不可持續，經常出現開發區“咽不下”的情況。同時地方政府為創新發展設立的體制特區成了封閉發展的體制圍墻，又出現地方政府“吃不飽”的窘境。地方政府與開發區之間疊床架屋，制度紅利反而造成制度內耗。不同級別之間的惡性競爭更加令人痛心，高級別開發區與地方政府之間的矛盾已經成為制約地方經濟發展的主要因素。
盡管存在諸多矛盾，開發區仍然是促進地方經濟的生力軍。構建開放型經濟新體制需要開發區繼續充當探路者；培育吸引外資新優勢需要開發區繼續充當頂梁柱；增強創新驅動發展的新動力需要開發區繼續充當生力軍；應對資源環境新挑戰需要開發區繼續充當好模范。汪洋副總理強調：“開發區不僅要繼續辦下去，還要辦得更好。開發區未來的發展方向就是要‘加快轉型升級，創新驅動發展’，實現由追求速度向追求質量轉變，由政府主導向市場主導轉變，由同質化競爭向差異化發展轉變，由硬環境見長向軟環境取勝轉變。”
進入后開發區時代，開發區的體制機制創新仍是尋求經濟質量增長的重要突破口。
二、歷程：園區托管帶來發展動力
長沙縣自開發區成立之初就經歷了多次園區托管體制的改革，每一次改革都激發了區域經濟發展的活力。長沙縣和開發區兩個主題圍繞經濟建設的基本目標，不拘小節，相互扶持，形成了多元共生、協同發展的良好局面。
1.“舊園區托管體制”
長沙縣園區管理體制的改革創新是促進長沙縣經濟不斷發展的重要動力。不斷調整的園區托管體制，使一個縣級開發區一步步成長為國家級的經濟開發區。
1992年，長沙縣就舉全縣之力在當時的望新鄉規劃14平方公里建立長沙縣星沙科工貿開發區。省委、省政府聽取專題匯報后，決定成立“星沙特別招商區”，要求各部門“多支持、少干預”。1994年星沙科工貿開發區改名為長沙經濟技術開發區，被確定為省級重點開發區。高級別的政策環境為當初的鄉鎮園區擴大了發展空間。同年，梁穩根帶領他的團隊來到這個嶄新的開發區開創了“三一”的新篇章。
1997年，國家科委批準在長沙經濟技術開發區建立“長沙高新技術產業開發區星沙工業高科技園”。這是長沙經開區獲得的首塊國家級“金字招牌”，也是當時足以吸引企業享受稅收優惠政策的“金字招牌”。在品牌效應的帶動下，當年長沙經開區迎來了首家世界500強企業——韓國LG公司的入駐，這也成為當年湖南省招商引資的重大項目，吸引了社會各界的關注。一枝引來滿庭芳，隨后，遠大空調、北汽福田、光南摩托等企業陸續落戶星沙，開發區由艱苦創業期進入了收獲期。
2000年提升為國家級經開區后，原有市縣共管，以縣為主的管理體制變更為市縣共管、以市為主的管理體制。縣區領導交叉任職，縣委書記擔任國家級經開區的黨工委書記，縣長、主任另設。在堅持規劃、統計口徑、收益分配“三不變”的原則下，繼續實行經開區與長沙縣稅收“六四分成”的比例，并采取經開區設立金庫等措施，充分調動區縣雙方積極性，促進區縣團結干事，共謀發展。截至2014年年底，長沙經開區擁有企業1600余家，其中規模以上工業企業145家，年產值億元以上企業73家，過10億元企業16家，世界500強企業31家。形成了以工程機械、汽車及零部件、電子信息為主導，新材料、食品飲料、輕印包裝等為補充的產業發展格局，已經成為長沙乃至湖南工業發展的重要增長極和核心驅動力。
2.“新園區托管體制”
為進一步激活縣域經濟發展，長沙縣又相繼開發建設了以鄉鎮企業為主的榔梨、黃花、暮云等7個鄉鎮工業園區和星沙產業基地，形成“一區七園一基地”的園區發展格局。但園區級別較低，服務水平有限的弊端逐步顯現，相同的土地資源并未獲得同樣的收益。
2008年，為解決經開區發展空間的問題，縣區進一步提出了“以區帶園、業務托管、資源共享、互利共贏”的發展思路，為拓展園區空間、促進產業輻射奠定了堅實的基礎。2009年開始，經開區制定出臺了星沙、榔梨及黃花產業基地委托經開區管理的方案，探索建立了“園區托管”管理體制，并在星沙產業基地率先啟動托管試點。
1）規定基本原則，明確“園區托管”托管形式
原則決定運行方向，形式決定操作內容。為確保“園區托管”運行方向準確，操作內容可行，縣區在深入調研園區發展實情、準確把握區域經濟發展規律、積極借鑒外地成功做法的基礎上，確定了“統一規劃、業務指導、經濟合作”的運行原則，明確了“七統一”托管形式，即由縣人民政府依法授權經開區，按照統一發展規劃、統一開發建設、統一產業布局、統一優惠政策、統一招商引資、統一環境治理、統一管理服務的模式，對托管區域實行管理。同時，將托管區域冠名為“國家級長沙經濟技術開發區×××產業基地”，如星沙產業基地已冠名為“國家級長沙經濟技術開發區星沙產業基地”。
2）強化區域合作，明晰“園區托管”管理權限
權限明晰才能管理順暢、合作良好。縣區在保持托管區域行政體制（財政和人事管理體制）不變的前提下，進一步強化了區域間的合作層次和空間，縣區對托管區域實行雙重協作管理，即經濟建設、發展和管理業務由經開區全權指導，財政和人事繼續由地方黨政負責管理，但產業基地主要領導的任免，應充分聽取、征求經開區意見。星沙產業基地作為新建設區域實行管委會和街道辦兩套班子，分別主抓經濟和社會事務。榔梨等已建成區域，對鄉鎮和產業基地實行兩塊牌子、一套班子，鄉鎮黨政正職分別兼任產業基地黨政正職，保證工作的延續性。
3）實行合資運營，構建“園區托管”工作平臺
縣區按照“多予、少取、放活”和“誰投資、誰受益、公司化運作”的原則，以資本為紐帶，組建合資公司，形成“園區托管”工作平臺，實現開發共建、發展共享。第一個試點是在星沙產業基地正式托管后，縣區分別出資4000萬元，注冊成立了長沙經濟技術開發區星沙產業基地開發有限公司，作為星沙產業基地開發建設主體，公司與產業基地管委會“兩塊牌子，一套人馬”，受經開區黨工委、管委會，長沙縣委、縣政府雙重領導，并以此為紐帶和平臺推動“園區托管”各項工作，形成了強大的發展合力。
三、效果：激發鄉鎮工業園發展活力
因地制宜探索出的“園區托管模式”使一個名不見經傳的鄉鎮工業園在短時間內形成了巨大的競爭力，不僅讓產業基地盡享國家級經開區20年的成功運營經驗，而且還成了“千億級”產業集群的配套承載地，讓星沙產業基地登上了與發達園區優勢互補、資源共享、共同發展的戰略新臺階。思路一換天地寬，托管以后，園區管委會不再滿天飛跑討項目，而是沉下心來抓建設，精心筑巢等鳳來。目前，園區已累計引進項目93個，其中世界500強4家，上市公司6家，項目總投資超過200億元。基本形成了以住友輪胎、大眾汽車配套園、廣汽三菱配套園為龍頭的汽車零部件產業，以山河智能、云箭集團等為核心的裝備制造業，以康寶萊、賽隆藥業為代表的醫藥類新興產業以及生產、生活性現代服務業等相輔相成的產業體系。2014年，園區的工業總產值達34億元，其中規模工業總產值22億元，創稅1億元。這片坐擁空港城、近攬松雅湖，緊鄰長沙經開區的沃土，從昔日的鄉鎮工業小區，已然成為長沙東城經濟發展的新支點。
新的園區托管是長沙縣經濟體制改革的一次重大突破，經過五年多的探索試行，實踐證明“園區托管”有力激發了經開區與星沙產業基地的發展活力，初步形成了資源共享、優勢互補、共同發展的良好局面，為深入推進“園區托管”積累了有效經驗。
四、點評：在探索中發現問題、解決問題
1.園區托管實現縣、區的互惠雙贏
1）有力拓展了經開區發展空間
經過20年的發展，經開區38平方公里規劃用地已基本開發完畢，承載大項目、好項目的空間明顯有限。縣區明確經開區托管星沙、榔梨、黃花產業基地后，等于在規劃上將經開區拓展了38平方公里，切實解決了當前經開區大項目用地困境。
2）切實增強了區域發展融資能力
通過縣區合資組建開發公司，共建投融資平臺，長沙經濟技術開發區星沙產業基地開發有限公司，憑借縣區的信譽、擔保能力和影響力，迅速吸納了大量銀信、民間資金和社會資本的融入，滿足了星沙基地開發建設的需要。
3）有效激發了園區發展活力
星沙產業基地實行托管以來，在經開區的品牌優勢、產業優勢、資金優勢和政策優勢的輻射帶動下，開發建設力度明顯加大，發展步伐明顯加快，使星沙基地實現了由托管前招商引資門可羅雀，向托管后招商項目接踵而至的顯著轉變。
2.“園區托管”面臨的問題
盡管“園區托管”取得了較好成效，為加快園區發展產生了積極推動作用，但在實施過程中仍面臨著許多工作流程、建設投入和財稅機制等方面的問題，有待進一步改進和加強。
（1）“園區托管”工作流程有待優化。由于受區縣雙重領導，重大事件要經過縣政府常務會、經開區主任會兩道程序，相關部門的行政事務日漸增多，辦事效率有所降低。
（2）“園區托管”配套設施有待完善。基礎設施對接，實現資源共享是“園區托管”的重要內容。由于托管園區的發展目標與所在區域的發展階段存在差距，園區配套設施的建設往往不能滿足園區快速發展的需要。
（3）“園區托管”資本運營政策有待規范。由于財政體制的差異，不同的園區稅收分成模式不同，容易出現園區本級收入過低的現狀，影響“園區托管”正常有序發展。
（4）園區建設不同階段，園區托管的政策效應不同。在新建的開發區內，園區托管的優勢特別明顯，新的產業、新的政策都能得到較好的落實。但對于老的園區，托管體制就要做出相應的調整，要尊重傳統產業和政策的延續性，要加大技術、市場兩端投入和扶持力度，支持傳統園區的轉型發展。
