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2024年11月24日
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如今，城市已經成為我國社會經濟發展的主要載體，伴隨經濟快速增長而生的種種問題與改革“后遺癥”也在城市工作中逐漸顯現。針對當前城市發展中存在的突出問題，會議作出了諸多針對性設計。
首次提出“尊重城市發展規律”
37年前，城市工作的重心在“發展”，“當時即便是大城市也主要面臨如何發展的問題，各方面基礎設施還很落后”。因此，從60年代的“大力發展工業生產”，直至1978年的“另外開辟城市工商利潤的5%作為城市建設基金”，將城市維護的三項費用擴大為四項，這一時期，國家在城市工作部署中始終強調“人力”的作用，提倡“全力建設、大力發展”。
1987年，“我國一些城市的人口密度和建筑密度過大，已經造成水源、能源不足，交通、住房緊張，環境污染等許多突出問題”，于是在當年5月發布的《關于加強城市建設工作的通知》中，這一態度開始扭轉。《通知》首次提出“在制訂經濟、社會發展計劃時，既要有生產和流通觀點，又要有城市和環境觀點”，“有計劃地逐步推進城市發展”，“取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一”。
“城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設定目標就能‘速成’。”同濟大學建筑與城市規劃學院教授張尚武說。當“全力建設、大力發展”導致種種城市問題，環境惡化、健康危機與城市化率提升相伴而來，發展“速度”與“可持續”之間矛盾顯現時，國家終于認識到“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律”，并在此次中央城市工作會議中提出“必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作”，“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”——在半個多世紀的工業化、城市化進程中，將“尊重城市發展規律”列入城市工作指導思想，此為首次。
強調“提高城市工作全局性”
對于“提高城市工作全局性”的強調，也是此次會議的亮點所在。會議指出，要“統籌空間、規模、產業三大結構”，“以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局”，“要優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展”。
“城市群是幾個發展趨勢之一。城市發展可以提高經濟效益，但城市過大則會事倍功半，解決辦法是建設城市群。京津冀一體化就是一種嘗試，把城市連接起來，形成不同的經濟生產環節，提高效率。這已經被證明是提高經濟學效益和勞動生產力的有益辦法，所以要進一步強調。”國務院發展研究中心研究員丁一凡指出。
那么，應如何“以城市群為主體形態”，“統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性”？城市化委員會開發（園）區專委會專家顧問、國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，這主要涉及兩方面的問題，“一是培育發展城市群，二是區域性中心城市建設”。肖金成指出，目前東部地區已經形成了一些規模較大、發展較為成熟的城市群，“對于這些城市群，主要應在產業、生態等方面進行優化提升”；而中西部地區“區域面積大，城市數量少、規模較小，人口少”，所以對這一地區的城市群“要強調集中發展，以帶動區域的發展”，此外，西部地區“也需要國家一定的資金和政策支持”。至于“區域性中心城市的發展建設，則應注重拓展城市空間、完善基礎設施建設、加強產業配套能力，以增強對周邊地區人口的吸納能力”，肖金成表示。
重視“城市工作的系統性”
會議指出，“城市工作是一個系統工程”，因此“要樹立系統思維，從構成城市的諸多要素、結構、功能等方面入手”，“系統推進各方面工作”，具體而言，則要“統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性”。在三大環節中，會議對城市規劃環節表現出格外的重視，提出要“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃”，要“在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性”，要“加強城市設計，提倡城市修補”。
“目前，中國在城市規劃中出現很多亂象，一些地方因為大拆大建破壞了當地文脈，還有一些地方存在上一屆領導要往東發展、下一屆領導要往西發展的問題，”陸鳴指出，“要想解決城市風貌被破壞和領導意志超越規劃的問題，首先要讓城市規劃更加科學化，在出臺規劃的過程中要多聽取各學科專家的意見；其次，在執行規劃的過程中還要嚴格執行既定規劃，不能讓領導意志超越城市規劃。”
會議也強調，“規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。”早在2008年，城市化委員會就呼吁：城市化進程中“換一屆政府換一張規劃”要不得！城市化委員會秘書長蔡義鴻對照“中國各城市以往的規劃文件與實際發展狀況”后表示，突破“土地利用總體規劃”的用地指標現象十分普遍，“換一屆政府換一張規劃”早已不足為奇，因此“出現了規劃趕不上變化的尷尬”。他認為，“應盡快確立城市規劃的公共地位，確立為公眾規劃、為城市的和諧發展規劃、為社會的長遠利益規劃的獨立精神！”
在城市規劃、建設與管理三大環節中，規劃是建設的依據、管理的前提。只有在合理、科學的城市規劃基礎上，城市建設、城市管理等城市工作的各個環節才可能有序銜接、形成系統。
再提建設宜居、可持續的城市
自2005年1月12日《北京城市總體規劃（2004—2020）》首次提出“宜居城市”的概念，城市宜居性就成為城市工作成效的重要考量標準之一。2006年4月，建設部發出建科（2006）98號文件，決定將《宜居城市科學評價指標體系研究》列為2006年度軟科學科技計劃項目。
2007年5月30日，中國《宜居城市科學評價標準》通過建設部科技司評審驗收，正式對外發布。根據《標準》，城市是否“宜居”應考察社會文明、經濟富裕、環境優美、資源承載、生活便宜、公共安全6項指標；而在6項指標中，“環境優美是城市是否宜居的決定性因素之一”。此次中央城市工作會議指出，要“尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境”，“著力提高城市發展持續性、宜居性”——建設宜居、可持續的城市再次被提及。
城市發展要實現宜居、可持續，生態環境的保持與優化雖為重要內容，卻非唯一內容，其涉及包括經濟發展、文化傳承、城市布局等社會生活領域的方方面面。而無論在談及城市“宜居性”還是“可持續”時，會議都無一例外強調文化的價值，如：規劃時要“留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等‘基因’”，劃定“歷史文化保護線”；通過“保護好前人留下的文化遺產”，“結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神”來“提高城市發展持續性”等。
若說環境保護是實現城市宜居、可持續的基礎，經濟發展、合理規劃等是實現城市宜居、可持續的手段，那么城市文化的傳承與打造則是“城市宜居在高層次上的表現”。正如中國科學院可持續發展研究中心主任樊杰所說：“只有擁有文化的城市，才是活生生令人熱愛的宜居之城。”
“以人為本”理念貫穿始終
本次中央城市工作會議屢屢提及“人民”、“群眾”、“市民”及“以人為本”，更有“讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果”，“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”等作為城市工作的目標任務出現。可以說，“以人為本”理念貫穿未來城市工作思路始終。
比如，會議明確，“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”；“以實施居住證制度為抓手推動城鎮常住人口基本公共服務均等化”等。有評論稱，這一系列改革意味著城市將“敞開胸懷”，打破“農民與市民”、“本地人與外地人”的無形壁壘。值得一提的是，城市化委員會自2008年起每年發布的《中國城市化率調查報告》，通過比較常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差值，對中國城市化進程中的“半城市化”[6] 現象進行了深度的分析，其研究成果正可為改革政策提供專業支持。
此外，會議尤為重視城市工作中“市民”的作用，多次強調應提升市民對城市規劃、建設和管理的參與程度，如：編制城市規劃時“應該邀請市民共同參與”；要“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性”；要“尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享”等。
城市為何而建？石楠說，過去我們曾認為“高樓大廈就是城市現代化，在苦心打造城市時，只學到了國外城市發展的表象，而人的需求才是城市建設的歸結點”。此次中央城市工作會議也給出未來城市的發展方向：城市工作應“堅持以人民為中心”，“堅持人民城市為人民”；城市應建設為“人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”。
