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2024年11月24日
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市場化改革的大車，是由產權改革與價格改革兩匹馬牽引的共軛改革。
2015年又是一個改革年。價格改革方面：2015年10月12日，中共中央、國務院《關于推進價格機制改革的若干意見》，提出“放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用”，成為新一輪價格改革的綱領性文件。
產權改革方面：2015年8月24日，中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出“以管資本為主”的新理念，是新一輪國企產權改革的指導性文件；2015年11月2日，中國政府網公布中辦、國辦印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》，是新一輪農村產權改革的指導性文件。
這份文件提出：開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，并提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
趨向讓農民擁有宅基地的完整產權，這是對歷史與現實的一個重大交代。此話怎講？
宅基地本無事
簡單梳理一下1949年以來中國宅基地制度的流變。
從三大改造說起。關于農業(yè)社會主義改造，官方表述為：到1956年底，參加初級社的農戶占總農戶的96.3%，參加高級社的達農戶總數的87.8%，基本上實現了完全的社會主義改造，完成了由農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變。
所謂“社會主義改造”，指的是“生產資料公有化”，并非要將一切財物收歸國家所有或集體所有。根據生產資料/生活資料兩分法，生活資料仍歸個人所有。農業(yè)社會主義改造三階段：互助組→初級社→高級社，生產資料集體化程度逐次提高。那么，根據當時法律政策，宅基地要不要被集體化呢？
1956年6月30日，全國人大通過《高級農業(yè)生產合作社示范章程》。第13條規(guī)定：入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有；社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農具、經營家庭副業(yè)所需工具，仍屬社員私有，都不入社。第16條規(guī)定：社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協助解決。根據上述規(guī)定，房屋+宅基地（房屋地基）作為生活資料仍歸個人所有。
天下本無事。如果沒有后面的人民公社一攬子事情，就不會出現現在的宅基地問題。宅基地問題是人民公社遺留問題。
人民公社遺留問題
1958年9月1日與4日，《紅旗》第七期與《人民日報》先后刊發(fā)《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章（草稿）》。第5條規(guī)定：在已經基本上實現了生產資料公有化的基礎上，社員轉入公社，應該交出全部自留地，并且將私有的房基、牲畜、林木等生產資料轉為全社公有，但可以留下小量的家畜和家禽，仍歸個人私有。
這一條的要害是將宅基地（私有的房基）歸入生產資料范疇，要求公有化（全社所有）。雖然是“試行”+“簡章”+“草稿”，但河南嵖岈山衛(wèi)星人民公社可是“天下第一社”，是人民公社化的母本。宅基地問題由是而起。
1962年9月27日，中共八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，即“人民公社六十條”的第三版/最終版。第21條規(guī)定：生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有；生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。沿襲了嵖岈山衛(wèi)星人民公社將宅基地視為生產資料要公有化的觀點，只是從“全社所有”降級為“生產隊所有”。
但是，該條例第44條又規(guī)定：要保障社員個人所有的一切生活資料，包括房屋、家具、衣被、自行車、縫紉機等，和在銀行、信用社的存款，永遠歸社員所有，任何人不得侵犯。
第45條更是明確規(guī)定：（1）社員的房屋，永遠歸社員所有。（2）社員有買賣或者租賃房屋的權利。社員出租或者出賣房屋，可以經過中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。（3）任何單位、任何人，都不準強迫社員搬家。不經社員本人同意，不付給合理的租金或代價，任何機關、團體和單位，都不能占用社員的房屋。如果因為建設或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應該嚴格執(zhí)行國務院有關征用民房的規(guī)定，給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置。
歸納一下這些規(guī)定：宅基地-生產資料-集體所有-不能買賣VS房屋-生活資料-個人所有-有權買賣。但問題來了：房屋附著在宅基地之上，房地在買賣上不可分離，怎么整？
所有權與使用權分離
一個解決路徑是回到將宅基地界定為生活資料的正統社會主義觀點，但歷史選擇了另一條路徑。客觀地說，如果我們生產資料與生活資料分別理解為資本品與消費品，那把宅基地及土地歸入生產要素/資產/資本品范疇，也是合理的。
1963年3月20日，中共中央《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》轉發(fā)了國務院農林辦公室整理的《關于社員宅基地問題》，規(guī)定：（1）社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。（2）宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。
這個仍然有效的中央規(guī)范性文件提供了一個解決路徑：將宅基地的所有權與使用權相分離，所有權歸于集體，使用權歸于個人，這樣宅基地使用權+房屋所有權就可以買賣轉讓了，并且還沒有限制轉讓的對象，理論上城鄉(xiāng)居民都可以買。照理說，宅基地問題解決了。
改革開放后對宅基地的法律政策，均源于此。1998年修訂的土地管理法第62條規(guī)定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。2007年物權法第13章為“宅基地使用權”，規(guī)定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定（第153條）；已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記（第155條）。
產權再次缺損
但新的系列問題又出現了。問題之一：對交易范圍的限制。2008年建設部出臺《房屋登記辦法》。第83條規(guī)定：申請村民住房所有權初始登記的，還應當提交申請人屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的證明。第87條規(guī)定：申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構應當不予辦理。這是將農村村民住房所有權（+宅基地使用權）的交易范圍限制在本村。
問題之二：對交易對象的限制。1999年國辦《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次規(guī)定：農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。2007年國辦《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》更是明確規(guī)定：農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。將城鎮(zhèn)居民從交易對象中排除了出去。
問題之三：對宅基地使用權抵押等金融功能的禁用。1995年擔保法第37條規(guī)定宅基地的土地使用權不得抵押。2008年物權法第184條沿襲了這一規(guī)定。
完整產權的意義
這里講一下產權的基本原理。所有權與產權不是一回事，前者指的是誰名義上擁有這項財產，后者指的是誰擁有這項財產的使用權、收益權與轉讓權。一項財產的所有權與產權是可以分離的。1963年的中央規(guī)范性文件在中國開創(chuàng)了將宅基地所有權與使用權分離，深合新制度經濟學的基本理念。現在城里的商品住宅，購房者既買了房子，也買了70年的國有土地使用權，也是基于同樣的邏輯。只不過，宅基地使用權理論上是永久的。
不過，商品住宅是可以轉賣的，與其不可分離的70年國有土地使用權也隨之換了業(yè)主，并且城鄉(xiāng)居民甚至外國人都可以購買，還可以辦理按揭抵押貸款，這等價于70年國有土地使用權是可以轉賣與抵押的。另一個佐證是開發(fā)商拍下的國有土地使用權，既可以轉賣給別的開發(fā)商，也可以抵押給銀行以獲得開發(fā)貸款。
一比較，問題來了。農村房屋+宅基地使用權不能賣給城里人，不能賣給村外的任何人，只能賣給本村的農民，極大地削減了這項財產的轉讓權與收益權。道理是簡單的供求關系。把一項商品的賣家強制縮減了N個數量級，需求被大大削減，令其市場價值大貶。
同時，也別低估了禁用金融權能的后果。能否使用金融杠桿的小小差別，引發(fā)的效應極大：一是借助杠桿令城里人擁有的資產價值遠遠多于農民，二是使用杠桿能增加資產的流動性，讓死的、有形的資產變成活的、無形的資本，從而創(chuàng)造更多的財產性收入。
秘魯經濟學家德索托認為，許多發(fā)展中國家的窮人窮≠沒有資產。他估算，在發(fā)展中國家，由窮人占有但不合法所有的房地產資產總額超過9萬億美元。有資產還窮，此話怎講？
窮人持有大量資產：沒有門牌的房子，沒有確權的商鋪與土地及沒有登記的工廠等。但因為沒有得到合法的產權登記、確認與表述，這些資產，首先只能在高信任但狹隘的熟人圈子中進行流轉交易，限制了交易對象與市場范圍；其次不能使用抵押等金融功能，從而無法轉化為活的資本。辦信用卡對白領來說易如反掌，但對與金融絕緣的窮人來說難于登天。中國宅基地問題與這個問題是高度同構的。
其實，不讓城里人買宅基地，不讓農民抵押宅基地使用權，一個初衷也是為了保護農民利益，不讓“狡猾”的城里人與銀行“騙取”農民的宅基地，但這是把農民當成沒有行為能力、不能保護自身權益的“傻子”了，更是出于對完整產權與資本化關系的無知。事與愿違，結果是以保護農民之名收傷害農民之實。
一個類似問題是股權分置，問題起于為了確保對國企的控股，規(guī)定高比例的國有股份不能流通。因為有人認為，國有股流通會動搖“公有制主體地位”。后來政府想把一些國有股流通，卻發(fā)現流通股持有者強烈反對。這才如夢初醒：股份和其他財產一樣，限制了其轉讓權，也就限制了其收益權，價值會大打折扣；國有非流通股的安排，反不利于國資保值增值。最后，2005年股權分置改革，以非流通股向流通股支付對價的方式逐步實現全流通。
以上初步闡釋了完整產權的價值與巨大威力。
《深化農村改革綜合性實施方案》中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障農戶依法取得的宅基地用益物權”（使用權與收益權），“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”（轉讓權與收益權），“探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”（金融功能與轉讓權）等。向賦予農民完整產權趨近，有針對性，意義極大。
2015年11月3日，新華社發(fā)布的中共中央《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出：維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。明確“進城落戶農民”亦享有宅基地產權，不可忽略。
