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2024年11月22日
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8月3日，國務院辦公廳印發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）對地下綜合管廊的開發做出了明確引導。作為國家重點支持的民生工程，在城市地下綜合管廊建設、推進過程中還需加強哪些方面的工作？《城市化》雜志特邀中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系副教授鄶艷麗發表專業評論。
鄶艷麗：地下綜合管廊是用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力等城市地下管線的公共空間。2014年6月國務院曾出臺《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，對所有市政管線的建設與管理做了引導性的說明，并原則性強調地下綜合管廊的規劃建設。最新出臺的《意見》要解決的正是如何將市政管線放置到共同地下空間載體內的問題，從這一角度可以理解為是前一則文件的延伸。
在全國范圍內，很多城市都已建設了地下管廊，如，上海在2000年左右就建有地下綜合管廊，深圳、東莞、成都等城市也都建有地下綜合管廊，但這些設施都只有一條“主干道”，并未覆蓋整個城市。而一條市政管線要從這樣的主管廊聯通到每一個住戶，還需要支線管廊甚至入戶管廊，地下管廊的系統性是我們欠缺的，也正是今后建設的目標所在。新出臺的《意見》，作用恰恰在于具有引導性，引導已具備主管廊的城市形成廊道系統，督促還未建設地下綜合管廊的城市開始著手建設。
在建設地下綜合管廊的過程中，需要把握因地制宜的原則：一是并非所有城市都適合建設地下綜合管廊，只有那些城市中心區人口密度大、交通狀況嚴峻、對基礎設施需求量巨大的地區，才適合建設地下綜合管廊。而且，由于地下綜合管廊投資成本較高，小型城市不宜建設；二是存在重大安全隱患的城市更適合建設地下綜合管廊。以日本和臺灣為例，這兩個地區發生地震的頻率較高，兩地的地下廊道都十分發達，其作用就在于地下綜合管廊能很好地保護基礎市政管線，使管線更耐用。但需要指出的是，并非所有的市政管線都適合配置在地下綜合管廊中，例如燃氣管線，由于容易發生爆炸，因此并不適合配置在地下管廊里。
就我國的現實情況而言，建設地下綜合管廊更關鍵的問題還在于其相關制度仍待破解，這涉及到的主要內容包括，由誰出錢建設、建成后怎樣收費、其權屬是誰、受不受《物權法》保護等等。《物權法》規定，所有受保護的設施和建筑必須經過登記，但地下綜合管廊是對地下空間的利用，我國目前對地下空間尚未立法，因此地下空間到底在什么樣的層面上才可以被利用，是亟待解決的問題。由于物權尚未入地，《物權法》就無法規定對地下綜合管廊進行登記，無法確定其權屬。雖然地下綜合管廊在我國大部分仍由國家投資，但在管廊的權屬問題仍未確定之時，PPP或其它投資模式確實無法有效進行，因此，只有在權屬明晰的情況下，才能動用社會力量依法開發地下綜合管廊。
另一個重要的問題是，我國針對可歸入地下綜合管廊基礎管線的單項安全標準已十分健全，但這些標準都是針對這些設施沒被組合在一起時構建的，當這些管線組合在一起時，應遵循怎樣的標準？這是我們亟需解決的問題。同時，地下綜合管廊建成、管線入地后，應由誰來管理？以往電力、通信、廣播電視等管線均是各部門各自負責，但到了地下后必然涉及綜合管理的問題，目前，這些制度性問題都尚未解決。我們不能光考慮建，還需要考慮后續運營和管理的相關問題，這既需要國家層面的頂層設計，也需要地方實踐的積極探索。
